Как отрегулировать сложную и не всегда, как показывает практика, эффективную систему межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации и муниципалитетов? Этот вопрос актуален с начала вступления в силу небезызвестного 131-го Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Депутаты Думы СК на протяжении многих лет работают над региональным законом о местном самоуправлении, чтобы снять имеющиеся проблемы, вносят поправки по совершенствованию бюджетного процесса и методов финансово-бюджетного планирования. Своими мыслями на эту тему поделился с «СП» первый заместитель председателя Думы СК Дмитрий Судавцов.
Дмитрий Судавцов
– Как известно, Ставрополье одним из первых регионов вступило в реформу местного самоуправления. С тех пор, как говорится, уже много воды утекло. Насколько эффективно, на ваш взгляд, менялось законодательство о местном самоуправлении?
- Местное самоуправление – в определенной степени система самонастраивающаяся. Краевые законодатели при принятии решений не полагаются только на свое мнение. Чтобы развивать данную сферу взаимоотношений эффективно, при Думе СК много лет действует совет по вопросам местного самоуправления, в составе которого не только руководители территорий, но и представители общественности, науки.
За время реформы мы прошли через множество законодательных поправок, которые так или иначе совершенствовали систему, убирали с правового поля белые пятна, противоречивые толкования. Однако, следует это признать, исключить все проблемы на уровне самой близкой к людям власти пока все же не удалось.
Начиная с 2005 года в 131-й закон внесено более 70 разного рода изменений. Соответственно, вносились поправки и в краевое законодательство. К примеру, буквально в июне приняты очередные, касающиеся уточнения полномочий схода граждан в населенных пунктах, где проживает не более 100 человек. На местном уровне теперь это высшая инстанция. Как представляется законодателю, в поселении такого масштаба проще собрать легитимный сход граждан, чем заниматься выборами представительного органа. Как говорится, овчинка выделки не стоит. Более того, сход – это самая демократичная форма самоуправления. А мудрости селянам не занимать, и вопросы повседневного совместного бытия, собравшись вместе, они способны решить. Характерно, что изменения внесены в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции. Когда люди собираются вместе, трудно слукавить, обмануть односельчан.
– Руководство страны планирует пересмотреть межбюджетные отношения центра и регионов. Все эти задумки призваны привести к децентрализации власти и усилить ответственность руководителей на местах. Конечно, изменения коснутся и взаимоотношений региональной и местной власти. Насколько актуальна, на ваш взгляд, такая постановка вопроса?
- В соответствии с распоряжением президента на федеральном уровне созданы две рабочие группы: по правовым вопросам перераспределения полномочий между различными уровнями власти и по финансовым, налоговым и межбюджетным отношениям. Ведется такая работа и в регионах, в т. ч. на Ставрополье. Когда мы говорим о межбюджетных отношениях, то в первую очередь речь идет о таком показателе, как бюджетная обеспеченность региона, муниципального района, городского округа или поселения. На формирование его в большей степени оказывает влияние доходная часть бюджета. Насколько мне известно, в настоящее время правительство РФ разрабатывает проекты федеральных законов по внесению в законодательство необходимых изменений, направленных на повышение обеспеченности местных бюджетов, стабильности объемов региональных фондов финансовой поддержки и софинансирования муниципальных образований. Это поручение было сформулировано в указе Президента РФ от 7 мая 2012 года. Таким образом, в среднесрочной перспективе межбюджетные отношения будут строиться с учетом, как уже отмечалось, продолжающегося разграничения полномочий между уровнями власти.
Правила игры в межбюджетных отношениях уже менялись не раз. Но пока что не удалось добиться, чтобы устраивали они всех участников бюджетного процесса. И все же я верю, что необходимые инструменты будут найдены.
– Конечно, хотелось бы услышать в связи с вышесказанным, что может местная власть сделать для увеличения доходов местного бюджета?
- Рост экономики края и его территорий – одна из основных задач Стратегии социально-экономического развития Ставрополья до 2020 года и на период до 2025 года, которая утверждена в 2009 году. В первую очередь речь идет о развитии налоговой базы. Конечно, проблем с доходной частью местных бюджетов в нашем регионе достаточно. Не все муниципальные образования способны достаточно заработать на исполнение полномочий, возложенных на них 131-м законом. И это в первую очередь связано с особенностями нашего региона. Неравномерное распределение производственного потенциала, зона рискованного земледелия, недостаток базы для переработки произведенной сельхозпродукции – все это не лучшим образом влияет на ситуацию.
Но и делается немало, в частности, по легализации «серой» зарплаты, выявлению незаконного предпринимательства, для развития реального сектора экономики, усиления инвестиционной и инновационной составляющей. Сегодня стратегия краевой власти построена на создании территориальных и отраслевых кластеров – точек роста. В первую очередь – это региональные индустриальные, технологические, туристско-рекреационные парки.
Решить эти задачи можно только при активной позиции местной власти. Именно от муниципалов зависит объективность оценки возможностей территории для создания таких точек роста и поиск в зависимости от этого перспективных инвестиционных проектов. Чем быстрее выделенные под региональные парки земельные участки будут снабжены всей необходимой инфраструктурой, тем полнее забьется экономический пульс муниципального образования. Конечно, можно стимулировать местную власть с помощью грантов, других форм поощрения из региональной казны. Но эффективнее, повторюсь, рост той налогооблагаемой базы, которая будет работать непосредственно на местный бюджет, то есть останется на территории муниципалитета для нужд его социально-экономического развития. Это означает, что заработанное не придется выпрашивать у вышестоящей власти.
Что же сегодня остается в распоряжении муниципалитета? Налоги на землю, имущество, часть налогов на доходы физических лиц. Думаю, что этот список должен быть больше. Местный интерес надо блюсти «тщательнее», как говаривал Михаил Жванецкий в одной из своих юмористических миниатюр. В настоящее время в краевой Думе обсуждается закон о патентной системе налогообложения, который должен заменить ныне действующий и эффективно заработать уже с 1 января 2013 года. Важно найти ту золотую середину, имеется в виду стоимость патента для различных видов предпринимательства, чтобы вытащить из тени «мальков», которые сегодня прячутся: они и готовы бы платить налоги, но боятся сложного налогового администрирования. Все вопросы обсуждаем, в том числе и с предпринимательским сообществом. Мало зафиксировать цену патента, надо еще учесть особенности местных условий для разных территорий Ставрополья. Если мы выстроим внятную систему, их доходы увеличатся, ведь этот налог будет полностью поступать в бюджеты муниципальных районов и городских округов.
– Дмитрий Николаевич, как вы оцениваете действующее законодательство, призванное стимулировать развитие экономики? Ведь это и есть резерв роста для конкретного муниципалитета, если продуктивно использовать предоставленные возможности?
- Сегодня инвестиционная активность – это один из решающих факторов развития и успешной модернизации экономики. В настоящее время на территории края действует целый ряд законов, направленных на повышение уровня конкурентоспособности экономики Ставропольского края.
Прежде всего это Закон «Об инвестиционной деятельности в СК», устанавливающий преимущества и льготы по налогам, арендной плате, государственные гарантии, субсидии за счет бюджета субъектам инвестиционной деятельности. Особенно если вновь создаваемый бизнес соответствует приоритетным направлениям инвестиционной деятельности на территории края.
Закон «Об инновационной деятельности в СК» нацелен на создание режима максимального благоприятствования для внедряющих инновации предприятий. В рамках этого документа предусмотрены преференции резидентам региональных индустриальных и технологических парков: в виде снижения ставки налога на прибыль, подлежащего зачислению в бюджет края, такие формы государственной поддержки, как инвестиционные налоговые кредиты и субсидии за счет средств бюджета СК. Другой краевой закон освобождает их от налога на имущество. И еще дополнительно органами местного самоуправления могут устанавливаться льготы по уплате земельного налога. Все эти меры рассчитаны на сокращение срока окупаемости затрат и увеличение со временем налоговых поступлений от предприятий-новичков.
– В будущем году обещают ликвидировать федеральный Фонд содействия реформированию ЖКХ. Как это отразится на коммунальной сфере края? Готовы ли мы самостоятельно решать проблему капитального ремонта многоквартирных домов?
- Действительно, в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации находится проект изменений в соответствующий федеральный закон от 21.07.2007 года. Однако документ принят только в первом чтении, срок представления поправок в Государственную Думу продлен до 4 сентября 2012 года. Поэтому говорить о том, что Фонд будет ликвидирован, было бы не совсем верно. Законопроектом планируется продлить деятельность Фонда до 1 января 2016 года. Однако с 1 января 2013 года предполагается, что Фонд перестанет предоставлять финансовую поддержку на реализацию региональных адресных программ по капитальному ремонту многоквартирных домов. В 2013-2015 годах 173 млрд рублей будет использовано для переселения граждан из аварийного жилищного фонда.
Тем не менее проблема капитального ремонта многоквартирных домов не снята. За время реализации региональных адресных программ за счет средств Фонда и софинансирования из краевого бюджета, бюджетов муниципальных образований и собственников жилья, организованных в ТСЖ, жилищные, жилищно-строительные кооперативы, выбравших для управления домом управляющую организацию, было отремонтировано 1552 дома. Остро нуждающихся в ремонте осталось 5 тыс. многоэтажек. И еще надо учитывать, что с каждым годом таких домов не становится меньше, напротив, их число растет.
В связке с исполнительной властью депутаты занимаются поиском решения этой проблемы. Есть надежда, что федеральный центр все же выделит очередной транш на капитальный ремонт «неохваченных» многоэтажек. Что касается финансирования из бюджета края, в 2013 году планируется сохранить его объемы на уровне текущего года.
– Бюджет будущего года и на трехлетнюю перспективу будет содержать много новаций. Как вы их оцениваете?
- Отличие проекта бюджета от всех предыдущих в том, что он будет формироваться на три года – на очередной 2013 год и плановый период 2014-2015 годов. Вторая особенность заключается в его так называемом программном формате, что находится в полном соответствии с главной идеей Бюджетного послания Президента РФ на 2012-2014 годы. Таким образом мы получаем возможность не только поставить и решить тактические задачи одного года, но и говорить о действиях в среднесрочном периоде. Новации позволяют теснее увязать бюджетное планирование со Стратегией социально-экономического развития СК на перспективу, максимально жестко установить контроль за его реализацией и целевым использованием ресурсов, расширив при этом возможности для маневра в рамках отраслевой программы.
Социальные расходы краевого бюджета на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу будут значительно увеличены. И это в первую очередь связано с подписанными Президентом Российской Федерации В. Путиным в мае текущего года указами об обеспечении устойчивого роста экономики и увеличении реальных доходов граждан России, развитии здравоохранения и формировании здорового образа жизни, обеспечении доступным и комфортным жильем и повышении качества жилищно-коммунальных услуг.
Социальная составляющая вырастет в первую очередь за счет увеличения заработной платы работников бюджетной сферы. Это коснется педагогических работников образовательных учреждений, дошкольного образования, работников культуры, врачей и т. д. Причем отдельным категориям бюджетников повышение заработной платы планируется в первоочередном порядке. В рамках бюджетной трехлетки все эти дополнительные расходы обязательно будут учтены.
– В Думе обсуждается вопрос о курортном сборе. Насколько это будет значимо с точки зрения пополнения местных бюджетов городов-курортов федерального значения?
- Да, действительно, депутатами Думы Ставропольского края разработан и направлен на предварительную экспертизу в аппарат Государственной Думы РФ проект федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации».
Данный законопроект направлен на укрепление финансовой основы функционирования курортов федерального значения путем введения дополнительного источника финансирования – налога за пользование объектами курортно-рекреационного назначения.
Наличие на территории муниципальных образований курортов федерального значения заставляет органы местного самоуправления решать вопросы надлежащего обустройства данных территорий, в том числе поддержания и развития курортной инфраструктуры (питьевых бюветов, терренкуров, лечебных парков и т. д.), а также реализации природоохранных мероприятий. Вместе с тем большинство городов-курортов не имеют необходимых источников формирования доходной части в объеме, достаточном для выполнения несвойственных полномочий. Кроме этого значительное количество ведомственных здравниц, например, Минобороны и ряда силовых структур, имеют федеральные льготы по уплате местных и региональных налогов. Вследствие этого только по четырем курортам федерального значения (Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск) выпадающие доходы местных бюджетов ежегодно превышают 100 миллионов рублей.
Принятие закона и его реализация позволят существенно расширить финансовые возможности курортов федерального значения для развития курортной инфраструктуры. По предварительным подсчетам, введение такого налога даст возможность ежегодно направлять на развитие городов-курортов более 300 млн рублей.
Людмила КОВАЛЕВСКАЯ
