Местное  самоуправление  является важным звеном в системе государственного устройства каждого демократического  государства.

История России свидетельствует о том, что на ее территории местное самоуправление  в тех или иных формах существовало всегда.

Достаточно вспомнить Новгородское вече и всем известные земства.

Начало реформированию государственного управления и становлению местного самоуправления в России было положено в 1991 году.

Конституция Российской Федерации принятая в 1993 году закрепила конституционные гарантии местного самоуправления.

В Ставропольском крае система органов местного самоуправления была окончательно сформирована к 1997 году, после проведения выборов в органы местного самоуправления.

Реформирование существовавший в советские времена системы государственных органов, и выделение из нее самостоятельной ветви власти - муниципальной, осуществлялось на имеющейся административно-территориальной основе.

Как следствие этого, в Ставропольском крае были сформированы органы  местного самоуправления и созданы муниципальные образования  на уровне поселений, всего в количестве 304 единиц. Сейчас 290.

В территориально - организационном виде, поселенческая модель  частично   воспроизвела систему действовавших в Советские времена  местных органов власти - Советов депутатов и местных администраций (исполкомов).

До 1990 году органы государственной власти существовали  во всех сельсоветах, крупных городах  и на уровне районов.

Сейчас их место "заняли" органы местного самоуправления, наделенные самостоятельными предметами ведения за исключением районного звена, где  государственное управление осуществляется через территориальные органы исполнительной власти Ставропольского края.

Сравнивая круг вопросов, которые решали Советы на местах, с теми которые сейчас решаются органами местного самоуправления можно сделать вывод, что органы государственной власти в дореформенный период,  были не менее приближены к населению так как решали вопросы, аналогичные тем, которые возложены сейчас на местное самоуправление.

Характерные примеры:

Статьи 147 и 148 Конституции СССР возлагали на местные Советы народных депутатов руководство хозяйственным и социально-культурным строительством.

Устанавливали их право утверждать планы социально- экономического развития и местный бюджет, регулировать комплексное и социальное развитие территории, координировать и контролировать  деятельность организаций в сфере землепользования, охраны природы, строительства, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

Эти вопросы во многом нашли отражение в статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".

В частности, пункт 3 этой статьи относит к предметам ведения местного самоуправления формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, пункт  4 - комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, пункт 11 - контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

О том, что в данный момент органы местного самоуправления по степени своей приближенности к населению в некоторых случаях уступают "старым" органам государственной власти (Советам) можно судить и по тому, какие неудобства для граждан были созданы в результате перераспределения функций по регистрации актов гражданского состояния и совершения нотариальных действий.

Эти функции изначально осуществлялись на низовом уровне, если так можно образно выразиться, на уровне "Советов", но затем были возложены на исполнительные органы государственной власти. 

Согласно определению местное самоуправление представляет самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, как непосредственно населением, так и через выборные органы.

Сравнивая формы и методы государственного управления на территориях поселений в советские  времена и в настоящее время можно прийти к выводу, что эти формы и методы частично совпадают с признаками местного самоуправления.

Положительным достижением "старой" модели управления является четкое разграничение полномочий между всеми  уровнями  органов государственной власти.

Низовым звеном являлись сельские Советы народных депутатов и исполнительные комитеты, которые решали вопросы, характерные для этого уровня.

Советы депутатов и исполнительные комитеты районов,  решали вопросы, районного масштаба.

Соответственно была четко прописана и установлена компетенция органов власти на краевом уровне.

То есть представители власти понимали - чем они должны заниматься и за что несут ответственность. Была выстроена четкая вертикаль власти, что не наблюдается в настоящее время.

Некоторые  положительные стороны старой системы нашли свое отражение в проекте Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Законопроектом вводится двухуровневая система органов местного самоуправления, на уровне поселений и района, разграничиваются полномочиями между ними, компетенция органов местного самоуправления.

Это свидетельствует о том, что государство признало необходимость максимального участия населения в решении вопросов местного значения на самом низовом уровне.

Поэтому можно с уверенностью сказать, что поселенческая модель построения местного самоуправления в Ставропольском крае доказала свою состоятельность, хотя были сторонники, предлагавшие выстроить иную территориальную организацию местного самоуправления - на уровне крупных городов и районов.

Эта точка зрения также состоятельна, поскольку на уровне района проще формировать свой бюджет, а имеющаяся районная  социальная и инженерная инфраструктура способна  предоставить  слабым в экономическом отношении муниципалитетам необходимый уровень социальных  услуг.

Проектом Федерального закона устанавливается возможность формирования на уровне района своего бюджета и оказания финансовой поддержки входящим в состав муниципального района муниципалитетам.

Для сравнения можно привести в качестве примера Республику Татарстан, где создано свыше 500 муниципальных образований, однако там уровень благосостояния населения намного выше, чем в других регионах.

В Краснодарском крае действует  около 50 муниципальных образований. Все они созданы на уровне районов и нескольких городах.

Аналогичная схема действует в Ростовской и Волгоградской областях, где муниципальных образований соответственно 55 и 39.

Можно возразить, что в Краснодарском крае уровень жизни выше, чем в Ставропольском крае. Однако надо учитывать объективные факторы, которые непосредственно влияют на деятельность местного самоуправления. К ним можно отнести и наличие на территории муниципальных образований промышленных и иных предприятий, муниципальной собственности, иных источников, связанных с формированием местных бюджетов.

Для Ставропольского края характерно то, что 70% всех муниципальных образований  являются дотационными и не могут в полной мере самостоятельно решать вопросы местного значения.

Поэтому в задачу государственных органов входило обеспечение местного самоуправления необходимым уровнем финансовых и материальных средств.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил правовые гарантии участия населения в управлении на территории муниципального образования и возможности влиять на принятие выборными органами местного самоуправления управленческих решений.

Именно от активности граждан использовать предоставленные им гарантии зависит эффективность работы избранных органов.

Однако, на Ставрополье, эта активность не столь высока, а это напрямую приводит к тому, что должностные органы местного самоуправления не в полной мере обеспечивают интересы населения.

Что может предпринять население в такой ситуации.

Во-первых, население имеет право выйти с правотворческой инициативой в орган местного самоуправления, то есть поставить вопрос о принятии правовых актов, связанных с жизнедеятельностью муниципального образования.

Население вправе также непосредственно решать наиболее значимые вопросы путем всенародного обсуждения, в результате проведения сходов.

Немаловажное значение имеет и такая форма взаимодействия между органами местного самоуправления и населения, как право граждан обращаться с индивидуальными и коллективными обращениями к должностным лицам местного самоуправления.

Но такое положение дел обусловлено не только незначительной активностью населения. Органы местного населения понимают, какие проблемы им необходимо решать и как говориться, готовы помочь людям да не могут. А не могут потому что, у них нет денег.

Наиболее значимым остается вопрос, связанный с ответственностью должностных лиц органов местного самоуправления.

Согласно Закону "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" каждый гражданин вправе обратиться в суд за защитой свой прав и интересов, которые нарушаются в результате неправомерных решений, принятых органами местного самоуправления.

И такие примеры есть.

Весьма сложной с  точки зрения   применения является ответственность органов местного самоуправления перед населением в случае утраты ими доверия.

Часто к депутатам Государственной Думы Ставропольского края обращаются избиратели и должностные лица органов местного самоуправления, с вопросом - каким образом население может повлиять на избранного главу муниципального образования, в случае если он их не устраивает как руководитель.

Нам приходиться констатировать, что в настоящий момент население не может инициировать вопрос о досрочном прекращении полномочий этого должностного лица.

Это вызвано тем, что нет соответствующих законодательных правовых норм на уровне края, которые бы регламентировали процедуру отзыва, хотя в Думе и  имеется подготовленный по этому вопросу законопроект, на который были получены весьма конструктивные замечания от органов местного самоуправления города Буденновска.

Вопрос о законодательном закреплении процедуры отзыва выборных должностных лиц местных органов власти, находится не только в правовой, но и в морально-этической плоскости.

Вероятно, более правильно принять Закон о порядке отзыва депутатов законодательного органа края, которые также избираются населением, а уже потом принимать закон об отзыве глав муниципальных образований и депутатов нижестоящего уровня - своих коллег.

В противном случае мы ставим их в неравное положение, что не корректно. В этой связи, нам возможно предстоит работать и над законом, предусматривающим отзыв депутатов Государственной Думы Ставропольского края ( если конечно эта инициатива найдет поддержку у депутатов).

Для примера: законы, предусматривающие отзыв выборных должностных лиц органов местного самоуправления есть в Саратовской области, Брянской, Нижегородской, Курской, Воронежской, Костромской, Республике Дагестан.

Согласно Конституционному определению органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны.

Однако это не означает, что местное самоуправление абсолютно независимый от государства институт.

Что понимать под термином независимость.

Речь идет о том, что местное самоуправление обладает независимостью, но только в определенных законодательством пределах. Как формировать свой бюджет, расходовать его и решать вопросы местного значения есть исключительная прерогатива местного самоуправления.

Государственные органы не вправе принимать решения  входящие в компетенцию местных властей.

Практика взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления показала, что органы государственной власти Ставропольского края не могут безучастно относится к тому, что происходит на местах.

Государство обязано оказывать органам местного самоуправления и методическую и материальную и финансовую помощь.

Каким образом предполагается разрешить существующие проблемы.

Эту цель преследует проект Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Законопроект предполагает изменение территориальных основ местного самоуправления.

В этой части Ставропольский край находится в более выгодном положение по сравнению со своими соседями, которым придется создавать самостоятельные муниципальные образования на уровне поселений с численностью населения 1000 человек.

Создание муниципальных образований на уровне районов не представляет сложности для Ставропольского края, в отличии создание самостоятельного муниципального  уровня - городских округов.

Здесь есть некоторые сложности, поскольку в административном подчинении городов края находятся поселки, жители которых обладают статусом городских жителей.

По определению в городской округ входят один город и поселок городского типа с прилегающей территорией.

Таким образом, возникает вопрос, будет ли являться городским округом г. Пятигорск и поселок Горячеводский.

Внутригородские муниципальные образования будут создаваться только в городах федерального значения - Москве и С. Петербурге.

С учетом положений проекта федерального закона, Государственная Дума Ставропольского края приняла Закон Ставропольского края "О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края".

Перед Правительством Ставропольского края, Думой и органами местного самоуправления изначально ставилась задача, (опять же с учетом законопроекта) до 1 февраля 2004 года Законом установить границы муниципальных образований. Наверняка этот срок измениться, так как законопроект пока не принят. Но проводимая работа крайне важна для Ставрополья, в свете предстоящих преобразований. К тому же это позволит нам решить все территориальные разногласия между муниципальными образованиями, которые длятся не один год.

Значительным преобразованиям будет подвергнута структура органов местного самоуправления.

Согласно проекту, население будет избирать не только органы местного самоуправления поселения, но и муниципального района. Хотя предусмотрен вариант, при котором представительный орган района может формироваться из числа депутатов представительного органа поселения.

Обязательно  в структуру органа местного самоуправления будет входить не только представительный орган и глава муниципального образования, но и глава местной  администрации.

Местная администрация, как исполнительно-распорядительный орган согласно уставу наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения.

Возглавлять местную администрацию может  как глава муниципального образования, так и лицо, назначаемое на эту должность по контракту.

Отличительной особенностью является и то, что глава местной администрации не имеет право являться председателем представительного органа муниципального образования.  

Расширяется перечень оснований, по которым глава муниципального образования или глава администрации муниципального образования может быть отрешен от должности.

Правом отрешения от должности указанных должностных лиц, в случае принятия законопроекта будет наделен высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, но только в случае  если они не имполнят решение суда..

Эта норма носит спорный характер, так как исходя из принципов Европейской хартии местного самоуправления формирование органов местного самоуправления, их отзыв - это прерогатива населения.

Неоднозначные оценки вызвала статья, которая предусматривает временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти на срок до одного года. ( в случае просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих обязательств, превышающей 30% собственных доходов муниципального бюджета, нецелевого расходования бюджетных средств и др.)

С учетом введения двухуровневой модели местного самоуправления определяется круг вопросов, которые должны решаться на уровне поселений, районов и городских округов.

Выравнивание бюджетной обеспеченности между поселениями входящими в состав районов за счет бюджета муниципального района позволяет справедливо распределить доходы между нуждающимися муниципалитетами.

Экономическая основа деятельности местного самоуправления является ключевым фактором для его нормального функционирования.

К вопросу о деятельности избранных органов местного самоуправления до принятия и вступления в силу Федерального закона.  

Органы местного самоуправления, исполняющие обязанности по состоянию на 1 марта 2003 года будут осуществлять свои полномочия до 1 января 2005 года, то есть до вступления в силу Закона.

До 1 марта 2004 году органы государственной власти  субъектов назначают дату выборов в органы местного самоуправления  и обеспечивают их проведение в период с 1 мая по 1 октября 2004 года.