Реформа местного самоуправления ведется давно. Но ни одна из трех попыток с начала девяностых годов так и не смогла предоставить ему все необходимые возможности для должного развития. Безусловно, у четвертого по счету Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления" есть как положительные, так и отрицательные стороны. О том, какие конкретно - мы побеседовали с заместителем председателя Государственной Думы Ставропольского края И.В. Прокопенко.

— Илья Вячеславович, местное самоуправление существовало в России испокон века. Достаточно вспомнить Новгородское вече, земства или более близкие россиянам по времени Советы народных депутатов. Чем принципиально отличается новая форма муниципального устройства от тех же Советов?

— Начало реформированию государственного управления и становлению местного самоуправления в России было положено в 1991 году и закреплено законодательно Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 году. Реформирование существовавший в советские времена системы государственных органов, и выделение из нее самостоятельной ветви власти - муниципальной, осуществлялось на имеющейся административно-территориальной основе. Как следствие этого, в Ставропольском крае были сформированы органы местного самоуправления и созданы муниципальные образования на уровне поселений, всего в количестве 304 единиц. Сейчас их 290. В территориально - организационном виде поселенческая модель частично воспроизвела систему Советов депутатов и местных администраций (исполкомов). Сравнивая круг вопросов, которые решали Советы на местах, с теми которые сейчас решаются органами местного самоуправления можно сделать вывод, что органы государственной власти в дореформенный период, были не менее приближены к населению. Конституция СССР возлагала на местные Советы руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждение планов социально- экономического развития и местного бюджета, регулирование комплексного и социального развития территории, координацию и контроль за деятельностью организаций в сфере землепользования, охраны природы, строительства, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

— Сохранились ли подобные функции в новом законе?

— Все эти вопросы нашли отражение в главе III проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". В частности, статья 14 относит к вопросам местного значения поселения - формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, планирование застройки поселения, благоустройство и озеленение территории, иные вопросы.

— Чем же они тогда отличаются от Советов?

— Главное отличие заключается в том, что нижестоящие Совета, как органы власти, были подотчетны вышестоящим Советам.

— Положительным достижением "старой" модели управления являлось более четкое разграничение полномочий между всеми уровнями органов государственной власти. Низовым звеном являлись сельские Советы народных депутатов и исполнительные комитеты, которые решали вопросы, характерные для этого уровня. Советы депутатов и исполнительные комитеты районов решали вопросы районного масштаба. Соответственно была четко прописана и установлена компетенция органов власти на краевом уровне. Была выстроена четкая вертикаль власти, чего не наблюдается в настоящее время.

— Тогда зачем было столько лет "изобретать велосипед"? Не проще ли было сохранить советскую систему управления?

— Полностью сохранить не позволяют резко изменившиеся условия. Но многие положительные стороны старой системы нашли свое отражение в проекте закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К примеру, законопроектом вводится двухуровневая система органов местного самоуправления, разграничиваются полномочиями между поселениями и районами. Поэтому можно с уверенностью сказать, что поселенческая модель построения местного самоуправления в Ставропольском крае доказала свою состоятельность, хотя были сторонники, предлагавшие выстроить иную территориальную организацию местного самоуправления - на уровне крупных городов и районов.

— Такая точка зрения представляется не менее состоятельной, поскольку на уровне района проще формировать бюджет, а имеющаяся районная социальная и инженерная инфраструктура способна предоставить слабым в экономическом отношении муниципалитетам необходимый уровень социальных услуг. Существует ли в стране опыт работы муниципалитетов по различным схемам?

— Проектом Федерального закона устанавливается возможность формирования на уровне района своего бюджета и оказания финансовой поддержки входящим в состав муниципального района муниципалитетам. Для сравнения можно привести в качестве примера Республику Татарстан, где создано свыше 500 муниципальных образований, однако там уровень благосостояния населения намного выше, чем в других регионах. В Краснодарском крае действует около 50 муниципальных образований. Все они созданы на уровне районов и в нескольких городах. Аналогичная схема действует в Ростовской и Волгоградской областях, где муниципальных образований соответственно 55 и 39. Можно возразить, что в Краснодарском крае уровень жизни выше, чем в Ставропольском крае. Однако надо учитывать и объективные факторы. К ним можно отнести наличие на территории муниципальных образований промышленных и иных предприятий, муниципальной собственности, иных источников, связанных с формированием местных бюджетов. Для Ставропольского края характерно то, что 70 процентов всех муниципальных образований являются дотационными и не могут в полной мере самостоятельно решать вопросы местного значения. Поэтому в задачу государственных органов входит обеспечение местного самоуправления необходимым уровнем финансовых и материальных средств.

— Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил правовые гарантии участия населения в управлении на территории муниципального образования и возможности влиять на принятие выборными органами местного самоуправления управленческих решений. И потому именно от активности граждан зависит эффективность работы избранных органов. Насколько велика она на Ставрополье?

— К сожалению, на Ставрополье, эта активность не столь высока, как хотелось бы. Это напрямую приводит к тому, что должностные органы местного самоуправления не в полной мере обеспечивают интересы населения. Но такое положение дел обусловлено не только незначительной активностью населения. Органы местного самоуправления понимают, какие проблемы им необходимо решать и как говориться, готовы помочь людям да не могут, не могут потому что, у них нет денег.

— Что реально может предпринять население в такой ситуации?

— Во-первых, население имеет право выйти с правотворческой инициативой в орган местного самоуправления, то есть поставить вопрос о принятии правовых актов, связанных с жизнедеятельностью муниципального образования. Население вправе также непосредственно решать наиболее значимые вопросы путем всенародного обсуждения, в результате проведения сходов. Немаловажное значение имеет и такая форма взаимодействия между органами местного самоуправления и населения, как право граждан выходить с индивидуальными и коллективными обращениями к должностным лицам местного самоуправления.

— Какую ответственность несут должностные лица местного самоуправления за ненадлежащее исполнение своих прямых обязанностей?

— Согласно Федеральному Закону "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", каждый гражданин вправе обратиться в суд за защитой своих прав и интересов, которые нарушаются в результате неправомерных решений, принятых органами местного самоуправления. Такие примеры есть и по России и у нас.

— А каким образом население может повлиять на избранного главу муниципального образования, в случае если он их не устраивает как руководитель?

— Сегодня нам приходиться констатировать, что в население не может реально инициировать вопрос о досрочном прекращении полномочий избранного должностного лица. Это вызвано тем, что нет соответствующих законодательных правовых норм на уровне края, которые бы регламентировали процедуру отзыва, хотя в Думе и имеется подготовленный по этому вопросу законопроект.

— Почему же он не принимается?

— Вопрос о законодательном закреплении процедуры отзыва выборных должностных лиц местных органов власти, находится не только в правовой, но и в морально-этической плоскости. Вероятно, более правильно сначала принять Закон о порядке отзыва депутатов законодательного органа края, которые также избираются населением, а уже потом принимать закон об отзыве глав муниципальных образований и депутатов нижестоящего уровня - своих коллег. В противном случае мы ставим их в неравное положение, что не корректно.

— Существуют ли аналогичные законы в других регионах?

— Да, существуют. Они есть в Саратовской, Брянской, Нижегородской, Курской, Воронежской и Костромской областях, в Республике Дагестан.

— Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти и являются самостоятельными. Из-за этого возникает множество конфликтных ситуаций между ними. Как их избежать?

— Самостоятельность не означает, что местное самоуправление абсолютно независимый от государства институт. Местное самоуправление обладает независимостью в строго определенных законодательством пределах. Практика взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления показала, что органы государственной власти Ставропольского края не могут безучастно относится к тому, что происходит на местах. Государство обязано оказывать органам местного самоуправления методическую, материальную и финансовую помощь. Но и контролировать, как выделенные средства расходуются.

— Законопроект предполагает изменение территориальных основ местного самоуправления. Что это означает для нас?

— В этой части Ставропольский край находится в более выгодном положение по сравнению со своими соседями, которым придется создавать самостоятельные муниципальные образования на уровне поселений с численностью населения 1000 человек, хотя и здесь есть некоторые сложности, поскольку в административном подчинении городов края находятся поселки, жители которых обладают статусом городских жителей. По определению в городской округ входят один город или поселок городского типа с прилегающей территорией. Возникает вопрос, будет, к примеру, являться городским округом Пятигорск и поселок Горячеводский?

— В какие сроки планируется провести реформу?

— Перед Правительством, Думой и органами местного самоуправления Ставропольского края ставилась задача до 1 февраля 2004 года четко определить границы муниципальных образований. Органы местного самоуправления, исполняющие обязанности по состоянию на 1 марта 2003 года будут осуществлять свои полномочия до 1 января 2005 года, то есть до вступления в силу Закона. До 1 марта 2004 года органы государственной власти субъектов назначают дату выборов в органы местного самоуправления и обеспечивают их проведение в период с 1 мая по 1 октября 2004 года. Наверняка эти сроки изменятся, так как законопроект пока не принят. Пока нами начата работа по установлению границ муниципальных образований это позволит решить определенные территориальные разногласия между муниципалитетами, которые длятся не один год.