Гонтарь Ю. А.

Уважаемые участники совещания! Мы благодарим инициаторов проведения данного семинара-совещания у нас на ставропольской земле. Уверены, что она позволит на начальном этапе реальной реализации 131-го Закона более точно выверить наши дальнейшие совместные действия. И первые два дня работы это показали. Руководство страны уделяет этой реформе особое внимание в силу ее исключительной значимости для России и краевые законодатели понимают это. Не случайно, прошедшее несколько дней назад заседание Совета законодателей с участием Президента России было посвящено именно этой теме. С 1 января 2005 года муниципальная реформа на Ставрополье начала практически реализовываться. Что же послужило поводом для выбора, прежде всего для самих себя, опережающих действий - этого более сложного варианта и во временном плане, и с точки зрения новизны? Два основных момента. • Первый. 1) в большей степени исчерпавшая ресурс эффективности муниципальная власть, 2) отсутствие механизмов для реализации задач территориального развития, особенно в сельских поселениях. 3) власть нуждалась в незамедлительном изменении, поскольку сплошь и рядом имел место эффект обманутых ожиданий - изменении и по форме, и по содержанию. 131-й же закон не косметически, а кардинально менял ее конструкцию, предоставив по сути все те механизмы, которых мы все ждали не один год. • Второй момент - это объективно сложившиеся предпосылки, обусловленные действующей с 1996 года, у нас в крае, модели местного самоуправления на поселенческом уровне, для чего потребовалось значительное законодательное обеспечение, которым мы начали заниматься еще с 2003 года. На 2004 год был утвержден отдельный план законопроектной работы по реализации Федерального закона N 131-ФЗ был принят пакет из семидесяти двух законов. По-другому, в череде других задач мы эту, главнейшую, задачу попросту бы не решили. • И сейчас, реализуя в крае реформу в реальном времени немногим более трех месяцев, можно твердо говорить о неоспоримых плюсах новой модели местного уровня власти, на котором всегда были и продолжают оставаться сконцентрированными основные общероссийские проблемы. И ее цель - не новый формат власти, а улучшение качества жизни людей Такой вывод подтверждается и нашими вчерашними встречами, прошедшими в различных типах муниципальных образований, и ходом сегодняшних круглых столов. Думаю, что все согласятся, что разговор шел предельно откровенный и очень полезный. И примечательно, что основные положения реформы не вызывают сейчас, как мы в этом убедились, сомнения или неприятия у тех, кому она адресована. Более того, мы увидели у муниципалитетов готовность исполнить ее. Они не хотят даже мысленно возвращаться к тому, что было. Они действительно ощущают себя руководителями территорий и учатся работать по-новому. Перед ними реформа выдвинула более конкретные задачи. Они требуют передачи им капитальных вложений по объектам ЖКХ, образования, здравоохранения, культуры, т.е. всей социальной сферы. Выделения положенных им средств на строительство, ремонт и содержание сельских дорог. То есть они начинают заниматься тем, что ждут от них люди и чем они не могли заниматься до сих пор. Да, есть проблемы, есть многочисленные вопросы, с которыми мы столкнулись, и которые следует законодательно корректировать и решать. Но наше глубокое убеждение - надо непременно двигаться вперед, а не загонять застарелую болезнь еще глубже. И, на наш взгляд, нельзя допустить и асимметричности по времени реализации важнейшей для страны реформы. Мы просто тогда разбалансируем и 95-й закон, и многие другие, взаимоувязанные с данной реформой законы. Более того, убежден, что судьба 131-го закона в большей степени находится в руках регионов. Таковы наши убеждения и исходные позиции. Вместе с тем, профессиональное и всестороннее обсуждение проблем реформы показало, что, безусловно требуются и корректировки отдельных моментов. Например: • В межбюджетных отношениях. Главный вопрос, с которым мы столкнулись: Согласно Бюджетному кодексу субъекты Российской Федерации могут часть своих налоговых поступлений перераспределять муниципальным образованиям для компенсации недостающих доходов. Но лишь путем установления для всех муниципальных районов, поселений и городских округов единых нормативов отчислений. В условиях различного экономического состояния и несопоставимого налогового потенциала с одинаковой меркой к ним подходить никак нельзя. В итоге, не имея законодательной возможности закрепить дифференцированные нормативы отчислений от всех налогов, оставленных за субъектом, пришлось повысить концентрацию финансовых ресурсов, создавая фонды на краевом уровне, а затем в форме дотаций и субвенций направлять муниципалитетам. Минусы - налицо. В крае мы вынуждены были создать на краевом уровне целых 5 фондов на сумму 8,3 млрд. рублей для обеспечения путем дотаций и субвенций сверху собственных и делегированных полномочий муниципальных образований. А это одна треть консолидированного бюджета края). Выход есть. Мы его обсуждали. Скорректировать статью 58 Бюджетного кодекса - предоставив право субъектам Федерации закреплять за муниципальными образованиями не одинаковые, а дифференцированные нормативы с учетом их различий в налогооблагаемой базе, рассчитанные по единой методике. Результат: сохраним прозрачность бюджетного процесса, сократим дотационность, повысим заинтересованность муниципалитетов. Сегодняшние доклады по Георгиевску, Невинномысску, другим муниципальным образованиям подтверждают, что объем дотаций увеличился в разы. Например в Георгиевске в 2004 году было 29 млн. руб. собственных доходов, а в 2005 - только 4. По этой же причине Невинномысск, имея мощный промышленный потенциал из доноров стал получателем дотаций. Результат: в 2004 году было 19 доноров, а в 2005 - осталось 8. Решение этого вопроса следует считать самым важным, поскольку позволит и краевым органам власти, и муниципалитетам снижать уровень дотационности, заменяя дотации и субвенции налогами краевыми и федеральными. В этом механизме будет лишь усилена заинтересованность и центра, и регионов, и муниципальных образований. И уже сейчас, чтобы избежать издержек значительных встречных финансовых потоков, в 58-ю статью Бюджетного кодекса нужно внести поправку, позволяющую на уровне субъекта замещать дотации из фондов выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований на нормативы отчислений от всех переданных субъектам федеральных, и собственных региональных налогов, а не только от налога на доходы физических лиц (как это прописано сегодня в Налоговом кодексе), что нашло отражение в проекте рекомендаций семинара. Кроме того, необходимо снизить пороговый уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования в расчете на одного жителя, за превышением которого над средним по субъекту включается механизм изъятия в виде отрицательных трансфертов с 2 раз до 1.3 раза. Эта мера была озвучена и на Совете законодателей, и вчера, и сегодня. Иначе где же брать ресурсы для экономически слабых муниципальных образований, которых и в крае, и в целом по России более чем достаточно. Делая в определенной степени ставку на земельный налог для поселений, следует учесть периодичность его поступления - лишь 2 раза в году, в августе и сентябре. Сможет ли он даже при хорошей собираемости стать источником стабильного финансирования ? Неизбежно появляются кассовые разрывы. Поскольку в крае действует краевое казначейство, мы имеем возможность маневрировать свободными средствами, а в других субъектах? И еще более главный вопрос, связанный с землей. Это кадастровая оценка участков земли, их государственная регистрация, которые непосильны собственникам участков и земельных долей. Чтобы реформа сегодня не споткнулась, государству следовало бы все эти затраты взять на себя. И скорректировать срок ввода главы НК "Земельный налог" не с 1 января 2006 года, а на более поздний срок. Далее. Следует повнимательнее посмотреть на исчерпывающий перечень муниципальных полномочий. При региональном многообразии даже в пределах одного субъекта напрашивается предложение о большей степени свободы для регионального законотворчества с учетом местной специфики. Может быть в таких случаях субъектам Федерации предоставить право перераспределять отдельные полномочия между уровнями муниципальной власти с учетом их разнообразия и специфики, годами сложившейся инфраструктуры. Не менее важным представляется и способ финансирования государственных полномочий, делегированных от субъекта Федерации муниципальным районам и городским округам. Законом предусмотрен лишь один способ - субвенция, которая абсолютно не заинтересовывает муниципалитет в исполнении "чужих" функций. А если эта субвенция еще и просчитана не в полном объеме переданных расходных обязательств, то отношение к их выполнению - более, чем прохладное. В то же время объем субвенций на госполномочия из краевого фонда компенсаций составляет 5,2 миллиарда рублей, или 21,2% консолидированного бюджета края. Очевидно, что более эффективным было бы закрепление и полномочий, и соответствующих доходов за муниципальными бюджетами. Для этого считали бы целесообразным скорректировать пункт 3 статьи 85 Бюджетного кодекса и пункт 5 статьи 19 131-го закона. Далее. • Решая задачу повышения эффективности местной власти, приближая ее к населению, а именно на это направлена реформа, нельзя забывать и о том, что ее эффективность должны обеспечивать, в том числе, и многие федеральные службы. Как краевую власть, так и население края очень настораживает тенденция ухода некоторых территориальных структур федеральных органов власти из районов - а это базовые административно-территориальные единицы краев и областей, на которые опирается муниципальная реформа. Вынужден еще раз вернуться к этой проблеме. К примеру, модернизация налоговой службы в Российской Федерации привела к созданию межрайонных налоговых органов. Теперь в крае одна инспекция на 3-4 района, при населении по 60-75 тысяч человек в каждом и протяженности каждого по сто и более километров. А это прямой сигнал бизнесу - мол, мы уходим и вам тут делать нечего. Но еще в большей изоляции остались муниципальные образования. Для них знать, сколько недоимки по налогам на территории, какие должники, и вообще кто и как платит налоги - коммерческая тайна. Вот пример, взятый из вчерашнего выступления главы администрации Нефтекумского муниципального района М.И. Товчигречко: теперь в район из Буденновска (где расположен головной налоговый орган) в Нефтекумск, сильный промышленный центр, приезжают налоговики и просят у муниципалов уточненные базы налогоплательщиков. Урок в этом плане у нас имеется. Вспомните, как когда-то были объявлены "неперспективными" отдельные населенные пункты, а сегодня их уже нет на картах регионов! Не наступить бы нам на те же грабли, только уже не в отношении малых сел и хуторов, как 30 лет назад, а целых районов! Подводя итог сказанному, можно сделать вывод: реформа, на наш взгляд, концептуально верно просчитана и имеет хорошие перспективы. Наш, пусть небольшой, но опыт реализации 131-го закона, свидетельствует: вектор реформы, ее базовые принципы заданы абсолютно правильно, она назрела и вполне реализуема. В заключение, хочу поблагодарить Дмитрия Николаевича Козака за его постоянное внимание к проблемам края. Искренне благодарю Владимира Семеновича Мокрого и его коллег, представителей Правительства России, Минфина, Минэкономразвития. Спасибо вам, уважаемые коллеги, за сотрудничество. Убежден, что три дня работы высоких профессионалов на Ставрополье дадут свои результаты. Благодарю за внимание.