Уважаемый Борис Вячеславович,
Сергей Владиленович!
Уважаемые участники совещания!
Очередной раз обсуждая вопросы реализации важнейшей реформы - реформы местного самоуправления, мы уже не просто теоретизируем вокруг идеи и концепции, а говорим о реформе, как о событии наступившем.
Практика всестороннего рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации проблем, связанных с подготовкой к полномасштабной реализации 131-го закона с непосредственным, я подчеркиваю - непосредственным участием законодательных органов субъектов, с теми, кому предстоит реализовать важнейшую по значимости для страны задачу на наш взгляд, абсолютно верный и продуктивный путь.
Реализуя в Ставропольском крае реформу в реальном времени хотя и немногим более четырех месяцев, можно твердо говорить о неоспоримых плюсах новой модели местного уровня власти, на котором всегда были и продолжают оставаться сконцентрированными основные общероссийские проблемы.
На чем основано утверждение о высокой актуальности и незамедлительности в проведении реформы?!
Во-первых, местное самоуправление за последние 10 лет к сожалению не стало таким. Оно изначально было дискредитировано отсутствием механизмов для реализации задач территориального развития, особенно в сельских поселениях. В большинстве из них отсутствовали даже признаки их бюджетно-финансовой автономии. Местная власть исчерпала ресурс собственной эффективности и кредит доверия людей, перестающих воспринимать ее как власть.
Эффект обманутых ожиданий будет лишь нарастать. Поэтому, на наш взгляд, с учетом новых политических реалий Россия должна иметь дееспособную, пользующуюся доверием населения власть.
В этой связи местная власть нуждается в незамедлительном изменении - и по форме, и по содержанию.
Плохо, конечно, что к самой важной реформе мы приступаем на фоне отрицательной практики реализации закона N122.
Реформа должна рассматриваться только через реализацию задачи улучшения качества жизни людей, но не как изобретение нового формата власти, что к сожалению мы наблюдаем сегодня. Таковы наши убеждения и исходные позиции.
Вместе с тем, профессиональное и всестороннее обсуждение проблем реформы и правоприменительная практика в крае показали, что, безусловно требуются и корректировки отдельных моментов.
Вопросы практической реализации нового закона о местном самоуправлении месяц назад рассматривались на семинаре-совещании, который комитет по вопросам местного самоуправления под руководством Владимира Семеновича Мокрого провел совместно с Государственной Думой Ставропольского края в городе Кисловодске.
Какие же "узкие" места выявила практика применения 131-го закона, какие законодательные механизмы их корректировки мы видим и предлагаем?
Сразу оговорюсь, что основные наши предложения в числе прочих нашли свое отражение в рекомендациях Комитета Владимира Семеновича Мокрого, принятых по итогам семинара-совещания в Кисловодске.
Но, я думаю вы согласитесь с тем, что Ставропольский край имеет сегодня только моральное право выступить со своими поправками в качестве законодательной инициативы, которая кстати нами подготовлена, но и успеть опробовать их в 2006 году.
1. Итак главный вопрос, с которым мы столкнулись, во-первых, в межбюджетных отношениях.
Практика показала, что из-за различного уровня налогового потенциала муниципальных образований принцип единства нормативов, жестко регламентированный статьей 58 Бюджетного кодекса и статьями 57, 58 закона N131, не позволяет максимально сбалансировать местные бюджеты за счет налоговых доходов. В итоге, формируя бюджеты 2005 года мы резко повысили концентрацию финансовых ресурсов на региональном уровне, которые затем в форме дотаций и субвенций приходится направлять муниципалитетам.
На примере бюджета Ставропольского края это привело к созданию на краевом уровне 5 фондов на сумму 8,3 млрд. рублей для обеспечения финансирования путем дотаций и субвенций сверху собственных полномочий муниципальных образований и делегированных им госполномочий. А это одна треть консолидированного бюджета края.
Возьмем, к примеру, налог на прибыль. При едином нормативе отчислений от налога на прибыль, предположим, в 50% в бюджете города Ставрополя появляется сумма около 363 млн. рублей, приводящая к избыточности его бюджета и отрицательным трансфертам. А для города Георгиевска, среднего города края - это всего 32,3 млн. рублей, что не решает проблемы наполнения доходной части его бюджета. А для сотен сельских поселений при отсутствии прибыльных предприятий этот норматив вообще ничего не дает.
У того же Георгиевска в 2005 году доля собственных налоговых доходов по сравнению с прошлым годом сократилась в 7 раз!!! (2004 - 29 млн. руб., 2005 - 4 млн. руб.)
Невинномысск - крупнейший в крае промышленный центр, из доноров стал получателем дотаций, в целом же в Ставропольском крае в 2005 году осталось 8 доноров, а в прошлом году было 19.
Верен ли такой подход? Этот ключевой вопрос мы обсуждали с Владимиром Семеновичем Мокрым с участием специалистов Минфина, Минэкономразвития, и как нам представляется нашли его решение, суть которого отражена в рекомендациях, о которых я уже говорил.
Предложение заключается в том, чтобы внести в 131-й закон, Бюджетный и Налоговый кодексы изменения, предусматривающие:
1) Предоставление субъектам Федерации права закреплять за муниципальными образованиями не единые, а дифференцированные нормативы с учетом их различий в налогооблагаемой базе, но рассчитанные по единой методике.
2) Замену дотаций, предоставляемых из регионального фонда финансовой поддержки поселений, дифференцированными нормативами отчислений в местные бюджеты от всех переданных субъектам федеральных, и собственных региональных налогов, а не только от налога на доходы физических лиц (как это прописано сегодня в Налоговом кодексе;
3) Снижение с 2 до 1,3 коэффициента превышения порогового уровня бюджетной обеспеченности, за которым следует применение механизма отрицательных трансфертов.
Иначе совершенно верная по сути и прогрессивная по форме модернизация межбюджетных отношений может иметь результат, который я вам только что привел на нашем примере.
Безусловно, тема выравнивания бюджетной обеспеченности всегда была и будет. Это показывает и межрегиональная, и зарубежная практика, но главная задача - обеспечивая выравнивание, не превратить его в иждивенчество и прежнюю социальную апатиюсохранить стимулы местной власти в развитии своей территории, заинтересованность в наращивании собственного экономического и налогового потенциала. Результат: сохраним и прозрачность бюджетного процесса, резкое сокращение дотационности, повышение заинтересованности муниципалитетов.
Из просителя, пускай даже просителя инициативного, реальный хозяин никогда не получится.
Бюджетно-финансовая автономия муниципалитетов, их самостоятельность и стабильное развитие территорий - на наш взгляд главное направление реформы
Было бы логичным, чтобы предлагаемая идея закрепления дифференцированных нормативов, прогрессивная на наш взгляд, была бы распространена и на межбюджетные отношения Центра и регионов. Ведь именно в этой плоскости лежит острейшая российская проблема - дотационность большинства субъектов Федерации.
Наполнение местных бюджетов полноценными источниками доходов зависит не только от поправок в 131-й закон и Бюджетный кодекс, о которых я сейчас говорил, но и в другие федеральные законы. Речь идет о земельном законодательстве.
У нас в крае более 700 тысяч гектаров сельхозугодий, составляющих так называемый фонд перераспределения, а с невостребованными земельными долями эта цифра приближается к миллиону гектаров.
В соответствии с земельным законодательством эти земли фонда перераспределения подлежат передаче в собственность субъекта РФ. В свою очередь, аренда за их использование также подлежит зачислению в региональный бюджет.
До настоящего времени управление этими землями осуществлялось на уровне районов, а в 2005 году - органами местного самоуправления поселений. Спрашивается, зачем ее ломать?
Считаем, что нет необходимости и целесообразности в передаче земель фонда перераспределения на уровень субъекта. Если земельный налог является местным налогом, земли расположены в границах поселений, почему управление землями нужно осуществлять с уровня субъекта РФ? Ведь объект доходности один -земля, на которой не расположены объекты ни федеральной, ни краевой собственности.
Да, мы субъект, можем передать полномочия по управлению этими землями на уровень муниципальных районов с передачей средств от аренды в виде субвенций. Но при этом утрачиваются все стимулы, возникают проблемы с администрированием (взыскание недоимки, рациональное землепользование). Глава поселения отрывается от системы хозяйствования, хотя поселение в первую очередь заинтересовано в получении средств от использования расположенных на его территории земель.
Как сказал глава одного из муниципальных образований Кировского района Ставрополья: "Я даже со своим школьным другом сужусь за взыскание с него 90 тысяч недоимки по арендной плате за землю".
Решение этого вопроса могло бы значительно укрепить экономическую базу местного самоуправления. Ведь только у нас в крае земельный налог и арендная плата за землю в совокупности составляют около 1 миллиарда рублей, а их собираемость зависит в первую очередь от заинтересованности поселений, в границах которого находятся земельные объекты.
2. Далее. Следующий вопрос, на наш взгляд, требующий корректировки.
131-й Закон не позволяет органам местного самоуправления при исполнении полномочий, переданных от муниципального образования другого типа использовать для их финансирования свои собственные доходы.
Иначе говоря, приняв по соглашению к примеру от районного муниципального образования полномочия, например по содержанию детских дошкольных учреждений, а так будет в большинстве случаев, поскольку детские сады находятся в конкретных поселениях, эти поселения не смогут напрямую профинансировать содержание своих детских садов за счет своего бюджета. Только за счет субвенции из района.
Практика, тем более наша, российская, показывает, что район как будто все предусмотрел, но потекла крыша, требуется ремонт отопления и так далее, а поселению, дети которого ходят в этот садик, запрещено вкладывать средства собственного бюджета.
Следует ли самих себя законодательно ставить в такие рамки? Тем более, что это не концептуальные, а чисто прикладные моменты, которые реально существуют.
Поэтому, мы предлагаем внести изменения в статью 15 (абзацы 1,2 части 4), предусмотрев возможность для решения вопросов местного значения (организации библиотечного обслуживания, обеспечения услугами организаций культуры, развития физической культуры и спорта и т.д.) использовать средства как поселенческих, так и районных бюджетов. То есть совместно участвовать в решении местных задач. Это по сути отражает и существующий менталитет сельского населения - объединять усилия для решения общих проблем.
3. Серьезным образом отдельные положения действующего законодательства усложнят также решение ряда вопросов межмуниципального характера в тех субъектах РФ, где будут существовать оба способа избрания на выборах и формирования представительного органа муниципального района. Ведь механизм финансирования таких полномочий, как:
-содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами в границах муниципального района, мостов и иных транспортных сооружений;
-транспортное услуги и организация транспортного обслуживания населения;
-организация оказания скорой медицинской помощи,
-опека и попечительство,
-организация утилизации бытовых отходов,
-муниципальный архив
ставится в зависимость от способа формирования районных советов.
Например, если районный совет сформирован не прямыми выборами, а путем делегирования представителей от поселений, как в Ставропольском крае, обеспечение полномочий по оказанию скорой медицинской помощи возложено на район, а средства на это должны передавать поселения в виде субвенций из своих бюджетов.
Получается те, кто пришел в районный совет из поселений должны как бы захватить с собой и бюджетные деньги поселений.
А в случае, если районный совет избран населением, то и полномочия, и финансовые ресурсы остаются за районом.
Откровенно говоря, у нас не хватило фантазии, чтобы увидеть возможно заложенный здесь более глубокий смысл.
По нашему мнению, оказание услуг скорой помощи населению, утилизация бытовых отходов и т.д. не должно быть связано с таким политическим моментом, как способ формирования муниципальных органов власти.
Поэтому мы предлагаем внести изменения в статьи 53 (часть 4) и 55 (часть 2), отнеся финансирование указанных вопросов межмуниципального значения к расходам бюджета муниципального района, независимо от способа формирования его представительного органа. Это ликвидирует чрезмерную усложненность в межбюджетном регулировании и позволит избежать потенциальных конфликтов между поселениями и районом по поводу размеров субвенций.
4. Далее. Финансирование исполнения государственных полномочий, делегированных от субъекта Федерации муниципальным районам и городским округам.
131-й Закон предусматривает финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления только за счет собственных доходов и не предусматривает выделение дополнительных средств на администрирование государственных полномочий.
Фактически, край сегодня выделяет деньги только на зарплату по исполнению этих самых полномочий.
А довольно значительные затраты - оргтехника, расходные материалы, ГСМ, коммунальные платежи и т.д., ложатся на муниципалитеты. Часть из денег на финансирование переданных полномочий по дотациям на животноводческую продукцию, компенсациям части стоимости удобрений и т.д. не может быть взята, так как они целевые.
Надо обязательно сделать такую корректировку. Она ничего не несет в плане принципиальных полномочий закона. Не сделав же ее, мы будем иметь практику отказа в исполнении этих важнейших полномочий, либо отношение к ним приводящее к отрицательному результату.
Возвращаясь к реформе. Базовые принципы на наш взгляд заданы абсолютно правильно, она назрела и вполне реализуема.
Сейчас регионам необходимо задействовать весь административный и информационный ресурс, чтобы реформа завладела умами граждан и была осознано ими поддержана. Чтобы люди наконец поверили, что от местной власти в первую очередь зависит решение их насущных проблем, а власть почувствовала свою ответственность перед людьми.
У нас нет даже теоретического права допустить очередную дискредитацию местной власти. Искренне желаю всем нам воли иуспеха в этой важнейшей задаче.
Благодарю за внимание.
