Гонтарь Юрий Афанасьевич

Уважаемые коллеги! Во-первых, хотелось бы подтвердить главный высказанный сегодня тезис о том, что период фрагментарного и бессистемного законотворчества на сегодня себя исчерпал! И доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации, сделанный на заседании Совета Федерации 25 февраля этого года его Председателем Сергеем Михайловичем Мироновым бесспорно подтвердил этот вывод, став по сути большим шагом вперед в развитии системы мониторинга российского права. Он определил цели и задачи и для федеральных, и для региональных законодателей. Мы все сегодня понимаем, что без оценки качества принятых законодательных актов и прогноза общественных отношений невозможно дальнейшее эффективное решение как федеральных, так и региональных задач. Фактически это был сигнал регионам и мы его приняли. Так, в работе нашей краевой Думы мы планируем ввести в практику подготовку доклада о состоянии краевого законодательства. Но вместе с тем, мы прекрасно понимаем, что охватить системным анализом весь массив регионального законодательства достаточно сложно. По этой причине основные усилия по организации мониторинга на наш взгляд на первом этапе целесообразно сконцентрировать на важнейших государственных преобразованиях. К ним, в первую очередь, несомненно, относится мониторинг реформы местного самоуправления. Известно, что Ставропольский край приступил к ее реализации на год раньше других регионов. И мы сразу же столкнулись с большим количеством вопросов при правоприменении, которые стали предметом активного обсуждения в процессе обмена опытом на региональном и федеральном уровнях. Определяющим было заседание Совета законодателей в Кремле с участием Президента России Владимира Владимировича Путина. Вытекающие из этой встречи семинары-совещания, проведенные Государственной Думой в Кисловодске и Нижнем Новгороде, дни Совета Федерации в Великом Новгороде, заседание Национального комитета "Интеллектуальные ресурсы России", явились важными шагами в дальнейшем мониторинге муниципальной реформы. В результате стали очевидными многие вопросы, от которых зависит эффективность реализации реформы. Наши выводы в этой связи. ПЕРВОЕ. Муниципальная реформа является назревшей. Её концептуальные положения обоснованы и отражают общественную потребность в коренном преобразовании местной власти. ВТОРОЕ. Новая, бесспорно более прогрессивная, модель требует учета специфических особенностей субъектов Федерации. Но становится очевидным такой страны как Россия, что при региональном многообразии нашей страны единая схема, предложенная 131-м законом, в целях более полной реализации его потенциала нуждается в модификации с учетом местных условий. Многие встречи с коллегами-законодателями из других регионов, которых мы постоянно принимаем в крае, убедили нас в том, что не следует одну и ту же схему организации местного самоуправления распространять, к примеру, на разбросанные в горной местности более 700 аулов в Дагестане, казачьи станицы на Ставрополье и традиционные сельские поселения на Орловщине. У них совершенно разная природа и особенности местной власти. Разные условия требуют большей степени свободы для субъектов Федерации в правовом регулировании. Это позволит действительно добиться единства новой модели местного самоуправления при сохранении регионального многообразия российских поселений. В данном случае расширение свободы регионов в правотворчестве не грозит центробежными тенденциями. Федеральный законодатель сделал качественную работу, но надо идти дальше, потому что в 131-м законе скрыты еще большие резервы. Говорю об этом потому, что уже появляются критические высказывания по этому поводу. Мол, не успели принять закон, а уже вносят в него изменения. В данном случае мы считаем, что это нормальный процесс, который опирается на правоприменительную практику. И сейчас мы внесли в Федеральное Собрание конкретные предложения по изменению 131-го закона, особенно в части формирования местных бюджетов, обеспечения их самодостаточности, стимулирования территориального развития. Это необходимые поправки, затрагивающие финансовые основы местного самоуправления, многократно обсуждены и с комитетом Владимира Семеновича Мокрого, с министерствами экономического развития и финансов, и их скорейшее принятие позволит регионам избежать многих издержек при формировании местных бюджетов на 2006 год, а нам устранить эти издержки уже в этом году. С 1 января 2006 года реформа должна, обязана начаться в атмосфере осознания муниципалитетами собственной бюджетно-финансовой автономии. Поэтому мы и просим Государственную Думу и Совет Федерации как можно более оперативно рассмотреть их. В крае мы ведем мониторинг этой реформы. В Думе и Правительстве образованы рабочие группы, которые на местах методически сопровождают реформу. Особо оказалось необходимым уже в ходе реформы вести учебу и профессиональную подготовку местных кадров, многие из которых оказались просто неподготовленными к проведению реформы. Эту проблему хотелось подчеркнуть особо, потому что кроме всего прочего эта реформа требует от тех, кто ее реализует, большой образованности. Далее. Остановлюсь на первых итогах и выводах мониторинга реформы в крае. В межбюджетных отношениях - в принципах формирования доходов местных бюджетов. Субъекты Федерации могут часть своих налоговых поступлений перераспределять муниципальным образованиям. Но лишь путем установления для всех: и муниципальных районов, и поселений, и городских округов единых нормативов отчислений. В условиях совершенно различного экономического состояния и несопоставимого налогового потенциала такой подход не достигает целей самодостаточности местных бюджетов. К примеру, налог на прибыль. При едином нормативе отчислений от налога на прибыль, предположим, в 50% в бюджете города Ставрополя появляется сумма около 363 млн. рублей, приводящая к избыточности его бюджета и требующая большого изъятия путем отрицательных трансфертов. А для города Георгиевска - это всего 32,3 млн. рублей, что не решает проблемы наполнения доходной части его бюджета. А для двух сотен сельских поселений при отсутствии прибыльных предприятий этот норматив вообще ничего не дает, т.е. выстрел мимо цели!. В итоге, мы имеем высокую, я бы сказал - чрезмерную концентрацию финансовых ресурсов, создавая фонды на краевом уровне. Таким образом, 8,3 млрд. рублей "муниципальных" денег были направлены муниципальным образованиям сверху путем дотаций и субвенций на финансирование собственных и делегированных полномочий. А это одна треть консолидированного бюджета края). Выход из этой ситуации есть. Скорректировать статью 58 Бюджетного кодекса, 58 и 59 статьи 131 Закона - предоставив право субъектам Федерации закреплять за муниципальными образованиями не одинаковые, а дифференцированные нормативы с учетом их различий в налогооблагаемой базе. И сегодня, как я уже сказал, эта инициатива нами внесена в Государственную Думу России. Это и есть конкретный результат мониторинга правоприменительной практики в межбюджетных отношениях. Следующая проблема, которая выявлена в ходе мониторинга - это взаимодействие муниципальных районов и поселений при решении местных вопросов в части финансирования полномочий. Например, поселения приняв по соглашению от районного муниципального образования полномочия по содержанию детских садов, а так будет в большинстве случаев, поскольку детские сады находятся в конкретных поселениях, эти поселения не смогут напрямую профинансировать их содержание за счет своего бюджета. Только за счет субвенции из района. Практика показывает, что район как будто все предусмотрел, но потекла крыша, требуется ремонт отопления и так далее, а поселению, дети которого ходят в этот садик, запрещено вкладывать средства собственного бюджета. Поэтому, мы предложили внести изменения в 131-й закон, предусмотрев возможность для решения вопросов местного значения (организации библиотечного обслуживания, обеспечения услугами организаций культуры, развития физической культуры и спорта и т.д.) использовать средства как поселенческих, так и районных бюджетов. То есть совместно участвовать в решении местных задач. Это по сути отражает и существующий менталитет сельского населения - объединять усилия для решения общих проблем. И не затрагивает концептуальных положений закона в части разграничения полномочий и ответственности. Глубоко убежден, что для успешной реализации муниципальной реформы и других важнейших реформ недостаточно только региональных усилий. Необходимо создание единой системы мониторинга в масштабах всей Российской Федерации. С широким участием всех заинтересованных федеральных и региональных структур. И это находит понимание и получает поддержку на нашем форуме. В докладе уважаемого Юрия Яковлевича Чайки прозвучало конструктивное предложение о наделении Министерства юстиции полномочиями по осуществлению мониторинга российского законодательства. Мы, как региональные законодатели, готовы к совместной работе с таким уважаемым федеральным ведомством. На первом, федеральном, уровне Комиссия Совета законодателей по мониторингу вместе с Министерством юстиции и Российской академией государственной службы, Институтом государства и права, Институтом законодательства и сравнительного правоведения, может образовать своего рода штаб мониторинга. Второй уровень - это, на наш взгляд, консультационно-мониторинговые центры в федеральных округах. Наиболее эффективным представляется их образование при полномочных представителей Президента. Совместно с Министерством юстиции и Парламентскими ассоциациями. И, наконец, третий уровень - рабочие группы или центры мониторинга при органах государственной власти субъектов Федерации. Которые, непосредственно, в режиме реального времени осуществляют мониторинг в первую очередь важнейших реформ, вносят в рамках собственных полномочий предложения по их корректировке. А те вопросы, которые относятся к компетенции федеральных органов государственной власти через полномочных представителей Президента страны и Комиссию Совета законодателей, передаются в Федеральное Собрание или Правительство по принадлежности. Потребность в выстраивании подобной системы мониторинга, в том числе и муниципальной реформы, как самой актуальной на сегодня по значимости, очевидна. Решение такой задачи мы и должны предложить в итоговом документе конференции. И я искренне хочу пожелать всем нам успеха в решении важнейшей задачи государственной политики! Благодарю за внимание.