ПОЛИТИЧЕСКИЙ СИГНАЛ ОБЩЕСТВУ Каждому из нас когда-нибудь да приходилось стучаться в двери власти. В поисках справедливости, защиты либо содействия в решении жизненных проблем. Требуется ремонт в подъезде или надо подправить детскую площадку, проложить тротуар вдоль улицы… Да мало ли у нас возникает вопросов, ответы на которые мы ищем в высоких кабинетах. Другое дело, есть ли у их обитателей законные полномочия и ресурсы для решения этих вопросов. На минувшей неделе "Ставропольская правда" официально опубликовала закон "О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае". Он был принят краевым парламентом 27 октября. Тогда, на пленарном заседании, из уст спикера прозвучало, что в России это один из лучших законов, регулирующих бюджетно-финансовые отношения субъекта Федерации и муниципальных образований. Что дало повод для такой высокой оценки? Об этом - беседа с председателем Государственной Думы Ставропольского края Юрием ГОНТАРЕМ. - Юрий Афанасьевич, прежде всего, в чем суть и значение этого закона? - Закон является фундаментом всего бюджетного процесса, устанавливает правила и пропорции формирования краевого и муниципальных бюджетов. От него зависит наделение новой местной власти финансовыми ресурсами для того, чтобы она могла самостоятельно решать многочисленные проблемы, которые, особенно на селе, десятилетиями лишь множились. Для реализации полномочий, которыми муниципалитеты наделил известный закон N 131-ФЗ, нужны средства. Они могут поступить в бюджет города, района, поселения за счет отчислений от собираемых на их территории налогов. Перечень и объемы отчислений для каждого уровня муниципальных образований определены федеральным законодательством. При этом, замечу, остается открытым вопрос, хватит ли только этих средств для исполнения полномочий? Есть и другой путь финансирования расходных полномочий местной власти. Налоги собираются в краевой бюджет, а уже оттуда через специальные фонды по установленным нормативам, скажем, в расчете на одного жителя, поступают в муниципалитеты в виде дотаций. Наш край приступил к реформе местного самоуправления на год раньше остальных регионов России. У муниципалитетов не было достаточного опыта, чтобы решиться на самостоятельную жизнь за счет налоговых отчислений. Не было и должной статистики для прогнозирования их реальных поступлений в местные бюджеты. И поэтому большинство муниципальных руководителей в 2005 году поступили по принципу "лучше синица в руках, чем журавль в небе". Они решили не рисковать и предпочли дотации. Это привело к большой централизации финансовых ресурсов на краевом уровне. 8,3 миллиарда рублей, или треть объема бюджета была направлена в пять краевых фондов. Из них финансировалось выполнение полномочий муниципалитетов. Причем, денег все равно не хватило. Из 27 удалось просчитать и как-то обеспечить финансовыми ресурсами только 11 полномочий муниципалитетов. Но даже не это обстоятельство мы считаем главным недостатком межбюджетных отношений, которые объективно к 2005 году сложились в крае. У местных властей не оказалось стимулов к развитию экономического потенциала территорий, наращиванию налогового потенциала. Собирай, не собирай налоги, все равно получишь средства из края по общему для всех нормативу. Ясное дело, что такая ситуация ведёт к пассивности, иждивенчеству и застою. Нам требовалось изменить подходы и механизмы, на которых будут строиться бюджеты 2006-го года и последующих лет, дать муниципальным образованиям стимулы для укрепления их экономического и финансового положения. - Но путь законопроекта через думские комитеты был непростым. Что именно не устраивало депутатов в первоначальном варианте новой редакции, предложенной Правительством края, и какие главные изменения претерпел проект? - Здесь надо сразу разделить два уровня наших предложений. Первый касался ряда позиций федерального законодательства, которые, с точки зрения краевой Думы, нуждались в корректировке. А второй уровень - это уже непосредственно наш, внутрикраевой. Имеются в виду определенные расхождения с министерством финансов края во взглядах на межбюджетные отношения и на их изменение. Особо отмечу большую заинтересованность и активное участие в работе над законопроектом руководителей и специалистов органов местного самоуправления Буденновска, Минеральных Вод, Невинномысска, Пятигорска, Ставрополя, Шпаковского района. Были также проведены встречи с разработчиками законопроекта из Центра фискальной политики. Состоялось пять заседаний рабочей группы и другие мероприятия, связанные с подготовкой законопроекта. В итоге вместе с правительством края нам удалось на основе практики применения закона N 131-ФЗ и анализа действовавших в крае межбюджетных отношений найти разумные компромиссы, выявить и затем снять целый ряд проблем. Чтобы сказать обо всех, понадобится много времени. Отмечу, пожалуй, самые существенные. Федеральное законодательство разрешает часть налогов, предназначенных для зачисления в краевой бюджет, передавать муниципалитетам. Но до недавнего времени действовало обязательное условие, закрепленное статьей 58 Бюджетного кодекса: для всех муниципальных образований должен применяться один и тот же норматив. Понятно, что законодатель хотел тем самым исключить эксклюзивные отношения, зависимость муниципалитетов от воли руководства региона. Но надо же учитывать и другое. Муниципальные образования имеют совершенно различную, порой несопоставимую налоговую базу. Скажем, в Ставрополе много предприятий. И если мы отдадим городу, к примеру, 50 процентов собираемого налога на имущество организаций, краевой центр будет жить припеваючи. Но тот же норматив, закрепленный за селом, где нет ни одного предприятия, муниципальному бюджету не принесет ничего. Здравый смысл подсказывает, что нормативы налоговых отчислений должны быть в каждом случае привязаны к реальной налоговой базе муниципального образования. Где-то больше, а где-то меньше. Чтобы в итоге на одного жителя приходилось примерно одинаково бюджетных ресурсов. Это предложение мы направили в Государственную Думу России в виде законодательной инициативы. К сожалению, должной поддержки она не получила. Как нам объяснили, по причине радикального изменения концепции действующего закона. Однако в принципе мы все же добились своего. Хотя механизм выравнивания финансовой обеспеченности муниципалитетов для выполнения ими своих полномочий получился более сложный, чем предлагался нами. Изменения, внесенные в федеральное законодательство, предусматривают следующий порядок. В муниципальные бюджеты, как это было и прежде, поступают по единому нормативу отчисления от ряда налогов, перечень которых установлен федеральным законодательством. Если этих средств не хватает на финансирование полномочий муниципалитета, то в нынешнем году они дополнялись дотациями из специальных краевых фондов либо закреплением за муниципалитетом части налога на доходы физических лиц. Теперь же по согласованию с муниципалитетами край вправе частично или даже полностью направлять на замену дотаций любой налог, поступающий в региональный бюджет. И что особенно важно, закрепление этих налогов за муниципалитетами предусмотрено по дифференцированным нормативам с учетом налоговой базы конкретной территории и на долговременной основе, на срок не менее трех лет. - А какие вопросы у депутатов были к версии законопроекта, предложенной краевым правительством? - Вопросы сводились к одной задаче, которую требовалось решить как совместную и правительству, и Думе края - исправить те минусы, которые стали очевидными в межбюджетных отношениях с 1995 года. А еще - привести проект в соответствие с идеологией федерального закона о местном самоуправлении. Было отмечено, что нам был предложен вариант, сохраняющий тенденцию к излишней опеке муниципалитетов через централизацию финансов на краевом уровне. В нем просматривалось планирование по базе показателей, достигнутых в предыдущем периоде. Но, во-первых, жизнь не раз убеждала: в наше время стремительных изменений экономической ситуации это ненадежная основа расчетов. Показатели 2005 года, например, могут значительно отличаться от итогов года предыдущего. А во-вторых, реформа местного самоуправления предполагает наделять муниципалитеты средствами, исходя из потребностей финансового обеспечения возложенных на них полномочий. Но даже если это невозможно в полном объеме, то уж, по крайней мере, расчеты должны вестись не "от достигнутого", а исходя из анализа и прогноза реальной базы в предстоящем периоде. - Ну, и каков итог: чем отличается доработанный совместно с правительством и принятый закон от первоначального варианта его проекта и от действовавшей в прежние годы редакции? - Начнем с того, что расходные полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные нормами Федерального закона N 131-ФЗ, учтены в более полном объеме, чем в 2005 году. К примеру, в городах-курортах Кавминвод транспортной инфраструктурой, услугами организаций торговли, общественного питания, культуры и отдыха пользуются не только местные жители, но и отдыхающие. А средства на содержании и развитие инфраструктуры выделяются из местных бюджетов. То есть, они несут повышенные расходы, которые необходимо компенсировать. С этой целью Дума внесла поправку в законопроект, разработанный правительством края, и правительство согласилось. Она позволяет учитывать специфику муниципалитетов при оценке их расходных обязательств. Еще одной поправкой были исключены неналоговые доходы муниципальных образований из расчетов уровня их бюджетной обеспеченности. А это значит, что почти 500 млн. рублей останется в распоряжении муниципалитетов. Нами расширен перечень налогов, подлежащих зачислению по установленным нормативам в местные бюджеты. Раньше для муниципальных районов и городских округов это были только налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход и единый сельскохозяйственный налог. В новой редакции закона к ним добавились еще три налога. Это единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, транспортный налог и налог на имущество организаций. Кроме того, в связи с внесенными по инициативе нашей Думы поправками в Бюджетный кодекс России появилась возможность увеличения на 10 процентных пунктов норматива отчислений в муниципальные бюджеты от налога на доходы физических лиц. Особо подчеркну, что нормативы отчислений по всем налогам устанавливаются на срок не менее трех лет. То есть, на долговременной основе. При этом не допускается изъятие доходов муниципалитета, полученных сверх утвержденных в местном бюджете на соответствующий год. Функции межбюджетного регулирования в отношении поселений с краевого, как это было прежде, переданы на районный уровень. Есть и еще целый ряд новаций, расширяющих возможности органов местного самоуправления выполнять возложенные на них обязанности. Главное достоинство новой редакции принятого в октябре закона в том, что она ведет к децентрализации финансовых средств в пользу муниципальных образований. Это, если хотите, политический сигнал обществу: руководство края доверяет местному самоуправлению, готово разговаривать с ним на языке равных партнеров, доверяет населению и избранным им органам самостоятельное решение вопросов местного значения. И хотя на следующий год нам не удастся выйти на бюджетное планирование, основанное на точных данных по налоговой базе каждого муниципалитета, в будущем этот принцип станет непреложным. Что специально оговорено в постановлении Думы о принятии закона. Конечно, мы понимаем, что для доведения закона до оптимального состояния потребуется еще не один год. Что ж, будем работать. Но и тем, чего удалось добиться, парламент края удовлетворен. Думаю, так же оценивают проделанную совместно работу и в краевом правительстве. Межбюджетные отношения должны стимулировать экономическое развитие муниципалитетов, способствовать обретению ими подлинной самостоятельности. И мы значительно продвинулись в решении важнейшей задачи: дать для этого как можно больше рычагов и финансовых возможностей селам и станицам, городам и поселкам, муниципальным районам. В этом смысл реформы местного самоуправления. В этом залог динамичного развития Ставрополья. Принятый Думой и подписанный Губернатором края закон о межбюджетных отношениях нацелен именно на это и он уже начал работать. Беседовал Г.Прозоров.