Никто не ожидал, что досрочная реализация муниципальной реформы пойдёт на Ставрополье гладко. Собственно, и сама апробация затевалась не в последнюю очередь именно ради выяв-ления разного рода подводных камней. Однако сюрпризов оказалось даже больше, чем пред-полагалось. Включая и для многих неожиданный перенос сроков вступления в силу закона о местном самоуправлении. Как относиться к таким сюрпризам? На этот и другие вопросы в беседе с корреспондентом "ПГ" отвечает председатель Государственной Думы Ставрополь-ского края Юрий ГОНТАРЬ. СПРАВКА "ПГ" Гонтарь Юрий Афанасьевич родился 30 июля 1947 года в станице Галюгаевской Курского района Ставропольского края. Окончил Волгоградский институт инженеров городского хо-зяйства, Московский архитектурный институт, Ростовскую высшую партийную школу. Рабо-тал на стройках мастером, прорабом, главным инженером, начальником управления. С 1981 года - на выборных должностях в районных органах исполнительной власти. В 1994 году из-бирается депутатом и заместителем председателя Государственной Думы Ставропольского края. С 2001 года - председатель Думы. Кандидат экономических наук. - Юрий Афанасьевич, начать реформу на год раньше других регионов - это одно. Но на четы-ре года раньше - совсем другое. Означает ли перенос сроков вступления в силу Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что Ставрополье взяло своего рода фальстарт? - Фальстарт - это если кто-то из спортсменов срывается со старта раньше сигнала. Но по-скольку для Ставрополья был дан отдельный сигнал к движению (решение Госдумы от 27.12.2004), то термин "фальстарт" применительно к нашей ситуации неверен. Думаю, и в 2006 году не все субъекты Федерации будут одновременно начинать реформу местного само-управления. Что же касается Ставрополья, то с уверенностью могу сказать: наш опыт будет востребован. Мы пусть через проблемы, просчеты, законодательные корректировки, но движемся вперед. Подтверждение этому - целый ряд мероприятий федерального масштаба, где нашим наработ-кам было уделено самое пристальное внимание. И недаром у нас уже побывали делегации из 16 регионов страны. Реформу можно сравнить с реконструкцией того места, где живем. И если сосед выполнил ее раньше тебя, просто грех не посмотреть, как получилось у него, что можно взять для себя, оценить масштаб задач и проблем, с которыми обязательно столкнутся все регионы. А поскольку перемены неизбежны, права на ошибку в проведении реформы са-мой массовой публичной власти - муниципальной - у регионов просто нет. - Но Ставрополье-то продвигается по пути реформы методом проб и ошибок. На недавнем заседании правительства края вы сказали, что в нынешнем году территорий-доноров среди муниципальных образований в крае стало меньше. Это ли не показатель? - Говорил не только об этом минусе, но и о других. Особенно о межбюджетных отношениях, налоговой политике, определяющих, будет ли местная власть обладать достаточной бюджет-но-финансовой автономией, которая является главным стержнем реформы. Но это показатель лишь того, что мы первыми выявляем на практике возможные трудности, с которыми пред-стоит столкнуться другим регионам. В краевой Думе создано несколько рабочих групп, которые постоянно занимаются монито-рингом хода муниципальной реформы. И в первую очередь они анализируют ситуацию в межбюджетных отношениях. Так вот анализ как раз и показывает: число территорий-доноров сократилось. Но причина не в ослаблении их экономической и налоговой базы, а в механиз-мах и методиках формирования бюджета, заложенных в первую очередь в федеральном, да и в региональном законодательстве. Разработав и приняв методику, утвердив ее законом края, в ходе реализации этого документа мы увидели, что он требует усовершенствования, что его надо адаптировать к имеющимся большим различиям налоговой базы муниципальных образований. И мы уже в этом году пла-нируем выполнить необходимые корректировки по 2005 году с тем, чтобы при формировании бюджетов муниципальных образований на будущий год учитывать местные реалии, улуч-шить финансовую ситуацию в муниципальных образованиях, заинтересовать их в увеличении собственной доходной базы. - Если можно, конкретный пример. - Формируя бюджеты 2005 года, мы были вынуждены резко повысить концентрацию финан-совых ресурсов на региональном уровне. В крае создано пять фондов, в их активе 8,3 милли-арда рублей, или треть консолидированного бюджета края. Вынужденная мера? Отчасти да, поскольку право законодательно начать реформу на год раньше Ставропольский край полу-чил лишь в последние дни декабря прошлого года. Это не оставило Думе и правительству края времени на более глубокие и тщательные проработки межбюджетных отношений в каж-дом конкретном случае. Но есть необходимость и в корректировке отдельных норм федерального законодательства. К примеру, статьи 58 Бюджетного кодекса, которая жестко регламентирует принцип единства нормативов налоговых отчислений для всех муниципальных образований. Тех самых норма-тивов, через которые можно было бы сбалансировать местные бюджеты. Федеральный зако-нодатель поступил совершенно верно, исключив эксклюзивные подходы в межбюджетных отношениях. Однако на практике при едином - подчеркну, едином! - нормативе отчислений налога на прибыль в 50, допустим, процентов город Ставрополь получит 363 миллиона руб-лей дохода. Это приведет к избыточности бюджета города и отрицательным трансфертам, то есть изъятию средств. А городу Георгиевску, к примеру, тот же норматив даст всего 32,3 мил-лиона рублей, что не решает проблемы наполнения доходной части местного бюджета. А для сотен сельских поселений, где нет прибыльных предприятий, этот норматив вообще ничего не дает. И не случайно у того же Георгиевска в 2005 году доля собственных налого-вых доходов резко сократилась по сравнению с 2004-м. Из донора в получателя дотаций пре-вратился и Невинномысск. А это крупнейший промышленный центр края. Закрепление части налога на прибыль предприятий за городом отвечает его интересам. Но применить такой ме-ханизм при формировании бюджета 2005 года мы не смогли. - И где же выход из подобных ситуаций? - Он в том, чтобы верную по сути и содержанию идею обеспечивать, исходя из практики, кор-ректировками законов как на региональном, так и на федеральном уровне. Во-первых, на наш взгляд, необходимо предоставить регионам право закреплять за муниципальными образова-ниями не единые, а дифференцированные нормативы, рассчитанные по единой методике, но с учётом различий в налоговой базе муниципалитетов. Во-вторых, нужно заменять дотации дифференцированными нормативами отчислений в местные бюджеты не только от налога на доходы физических лиц, а от всех переданных субъектам Федерации федеральных и собст-венных региональных налогов. В-третьих, необходимо снизить с 2 до 1,3 коэффициент пре-вышения порогового уровня бюджетной обеспеченности, за которым следует применение механизма отрицательных трансфертов. Тогда у регионов будет больше финансовых возмож-ностей выравнивать бюджетную обеспеченность муниципалитетов. - Неспециалисту понять это сложновато. Куда легче задать простой вопрос: а зачем вносить поправки, если закон о местном самоуправлении ещё четыре года будет неработающим? - Начну с того, что в апреле текущего года на посвященном муниципальной реформе заседа-нии Совета законодателей России Владимир Путин не только подчеркнул важность обеспе-чения финансовой основы местного самоуправления, но и не оставил без внимания наши су-ждения о необходимости предоставления регионам больших возможностей для выравнивания бюджетного состояния муниципальных образований. Да, высказываются опасения: вот-де реформа в целом по стране еще не началась, но даже в 131-й закон уже внесено пять поправок, а тут и еще надо вносить. Только ведь Ставрополь-ский край и Новосибирская область для того и выступили в роли пилотных регионов, чтобы обнаружить и устранить все узкие места, в том числе и по части правового обеспечения ре-формы. - Тем более идеальный закон вообще вряд ли возможен - Математическое моделирование в законотворчестве по определению невозможно. Равно как по определению неизбежны поправки, которые в любой закон вносит правоприменительная практика, сама жизнь. Весь вопрос в том, отвечает ли концептуально закон тому, что принято называть вызовом времени. Давайте признаем честно, реформа необходима и неизбежна уже потому, что муниципальная власть в своем прежнем содержании исчерпала ресурс эффектив-ности и доверия к ней. Она изначально была обречена на дискредитацию из-за отсутствия должных экономических и финансовых основ, отсутствия механизмов реализации задач тер-риториального развития, особенно в сельских поселениях. И 131-й закон не косметически, а кардинально меняет саму конструкцию этой власти, превращает её в реальную силу. - Но это, видимо, не означает, что муниципалы должны воевать в одиночку, без поддержки и помощи сверху? - Такая поддержка действительно непременное условие развития местного самоуправления. Не задействуй мы весь административный и информационный ресурс государственной вла-сти, было бы слишком много трудностей. Тем более что помощь требуется по многим вопро-сам. Уже на стадии подготовки реформы понадобилось значительное законодательное обес-печение - краевая Дума, например, приняла пакет из 72 законов. Не обойтись и без монито-ринга - жизнь-то подбрасывает самые разные "сюрпризы". Пример: в поселении находится детский садик. Но муниципальное образование не может участвовать собственными бюджет-ными ресурсами, скажем, в улучшении питания детей. Или не сможет построить за свой счет небольшой бассейн для их закаливания, профинансировать ремонт помещений. Не имеет пра-ва. Надо ждать субвенций из района: по закону это в его финансовой компетенции. Хотя оп-тимальный вариант в данном случае - софинансирование. То есть разграничение сделано вер-но, а вот запрет поселению в данном случае - излишне зарегламентированная норма. А взять важнейший для поселений вопрос, отнесенный теперь к их компетенции, - содержа-ние и строительство местных дорог. Почему бы не передать поселениям часть транспортного налога, из которого формируется дорожный фонд региона, сделав ресурсы целевыми? Ситуа-цию можно было бы резко переломить, подключив к его сбору заинтересованные в этом му-ниципалитеты. Уж не говорю о том, что органы местного самоуправления нередко ставятся в сложное положение подразделениями федеральных служб. - Что имеется в виду? Не помогают им федеральные службы? - Нет, проблема в другом. Раньше, как вы помните, у нас были так называемые неперспектив-ные деревни. Теперь могут появиться уже и неперспективные районы. Имею в виду уход под-разделений федеральных служб из целого ряда районов при реализации муниципальной ре-формы. Модернизация налоговой службы, например, привела к тому, что в крае теперь одна инспекция на три-четыре района при населении по 60-70 тысяч человек в каждом и протя-женности каждого в сто и более километров. Закрываются в поселениях сберкассы, почтовые отделения, становятся почему-то межрайонными отделения соцстраха и санитарного надзора. А ведь за всем этим - повседневные заботы и нужды людей, в интересах которых и реализует-ся реформа. И нельзя делить этих людей на любимых горожан и нелюбимых селян. Беседовал Александр БЫКОВ соб. корр. Ставропольский край