С 1 июня 2022 года вступил в силу новый Устав Ставропольского края, а также блок региональных законов, принятых в целях реализации Федерального закона № 414-фз "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".
Перед Думой края стоит непростая задача. В сжатые сроки – по сути, работа началась в январе 2022 года – следует привести нормативную базу в соответствие с Федеральным законом № 414-ФЗ, который, опираясь на недавно принятые поправки в Конституцию России, закрепляет в нашей стране принцип единства системы публичной власти, куда входят органы государственной власти и местного самоуправления.
В целом депутаты подвергнут ревизии около 100 региональных законов. Значительную их часть ждет отмена (и этот процесс уже начат) или внесение поправок, а какие-то нормативно-правовые акты, как, например, Устав края, уже приняты в новой редакции. Помимо Устава СК, где нашли отражение положения Федерального закона № 414-ФЗ, к числу базовых законов края, одобренных в двух чтениях на 12-м заседании Думы края, относятся: "О системе органов государственной власти Ставропольского края"; "О внесении изменений в Закон СК "О Губернаторе Ставропольского края"; "О внесении изменений в Закон СК "О Правительстве Ставропольского края"; "О Думе Ставропольского края" и другие.
Значительная часть работы над этими законами проделана профильным комитетом по законодательству, государственному строительству и местному самоуправлению под председательством Юрия Скворцова, который сегодня рассказывает о сути новаций.
– Юрий Алексеевич, почему работа по приведению краевого законодательства в соответствие с Федеральным законом № 414-ФЗ началась именно с Устава и чем объясняется решение депутатов принять его в новой редакции?
– Устав Ставропольского края не зря называют Основным законом. В нем, например, регламентированы деятельность и полномочия органов законодательной и исполнительной ветвей власти края – Думы и губернатора, а также местного самоуправления, вопросы ведения региона, собственности, бюджетной политики и многие другие. Поэтому вполне логично, что депутаты начали с Устава, чтобы, опираясь на положения этого документа, вносить изменения в другие локальные законодательные акты (о Думе, губернаторе и т. д.), как того требует Федеральный закон № 414-ФЗ, определивший качественно новые подходы к организации публичной власти в регионах.
Изначально депутаты стояли перед выбором: вносить поправки в старый Устав образца 1994 года или принять этот документ в новой редакции. Победила вторая точка зрения, поскольку старый Устав был серьезно перегружен многочисленными поправками и отсылочными нормами, которые скопились за 28 лет его «жизни». То есть он уже был труден для восприятия. А если бы мы добавили туда еще сотню-другую поправок, поменяли бы терминологию, устаревшую практически в каждой норме?! Конечно, все говорило в пользу нового Устава. Однако справедливости ради следует сказать, что депутаты, следуя исторической преемственности, сохранили первоначальную преамбулу, да и структуру, костяк старого Устава – в новом документе по-прежнему 9 глав. Сохраняется ныне действующая система органов государственной власти края, порядок их формирования.
Некоторые изменения претерпел механизм сдержек и противовесов, например, вопросы отрешения от должности главы края, руководителей муниципалитетов, роспуска Думы. В соответствии с Уставом губернатор Ставрополья возглавляет правительство СК и одновременно замещает государственную должность края и госдолжность Российской Федерации. С одной стороны, это новый, более высокий статус, а с другой – дополнительная ответственность перед президентом.
– Я обратил внимание вот на какой момент: в новом Уставе нет такого понятия, как "глава Ставропольского края", хотя в проекте оно фигурировало. Почему депутаты решили оставить старое название – "губернатор"?
– Федеральный закон о публичной власти № 414-ФЗ делегировал депутатам региональных законодательных органов право отразить в Уставе наименование должности высшего должностного лица с учетом исторических и национальных традиций – главное, чтобы не было слова "президент", как это практиковали некоторые регионы. Кроме того, уже в марте 2022 года нормативно-правовой акт № 60-ФЗ внес в закон о публичной власти существенное изменение, которое позволяет в Уставе региона утвердить наименование должности руководителя региона "глава" или "губернатор" – на выбор. В нашем субъекте РФ употребление термина "губернатор Ставропольского края" уже давно является традиционным, поэтому решено от него не отказываться.
– На недавнем, 12-м заседании Думы края был принят целый блок региональных законов во исполнение Устава и Федерального закона о публичной власти № 414-ФЗ. Какие основные моменты, прописанные в этих нормативных актах, можно выделить, какие новации обращают на себя внимание?
– Начну с того, что депутаты признали утратившим силу Закон "О порядке отзыва Губернатора Ставропольского края". Дело в том, что до сих пор работала норма, где в качестве процедуры досрочного прекращения полномочий главы региона фигурировал порядок его отзыва избирателями. Однако новый Федеральный закон № 414-ФЗ не предусматривает такого механизма, как отзыв избирателями: в нем прописаны совершенно другие подходы в решении вопросов по досрочной отставке губернаторов.
– Эти подходы претерпели значительные изменения в связи с требованиями Федерального закона № 414-ФЗ?
– Да, есть ряд принципиальных моментов, которые отражены в статье 15 нормативного акта "О внесении изменений в закон СК "О Губернаторе Ставропольского края", принятом на 12-м заседании Думы края. Там представлен перечень причин для досрочного прекращения полномочий главы региона. Это смерть; отставка по собственному желанию; недееспособность, признанная судом; обвинительный приговор суда, вступивший в законную силу; выезд на жительство за границу; отказ от гражданства России или наличие подданства иностранного государства.
И есть еще два принципиальных момента. Первый: губернатор может досрочно лишиться своей должности, если Дума края выразит ему недоверие, например, в связи с изданием актов, противоречащих Конституции, федеральному и региональному законодательству, Уставу, если такое деяние установлено судом и не исправлено виновным в течение месяца. Если глава региона ненадлежащим образом исполняет свои обязанности – это также может стать поводом для его досрочной отставки. В этих случаях решение законодательного органа о недоверии губернатору направляется Президенту России, который и выносит вердикт об отрешении от должности руководителя региона.
Второй важный момент: отрешить от должности главу субъекта РФ может Президент России по собственной инициативе, причем не только с формулировкой "в связи с утратой доверия" или по представлению законодательного органа. Глава региона отправится в отставку и в случае неисполнения в течение двух месяцев решения Конституционного суда, принятого в отношении нормативного акта главы. Другой повод для отрешения от должности – если губернатор в течение месяца не устранил причины, ставшие основанием для объявления ему предупреждения или выговора (это новые меры ответственности) Президентом России. Наконец, руководитель государства может временно отстранить губернатора от должности в связи с представлением Генерального прокурора.
Впрочем, в изменениях, прописанных в Законе "О Губернаторе Ставропольского края", предусмотрен и перечень новых важных полномочий руководителя региона – в качестве сдержек и противовесов в сфере публичной власти. Например, губернатор вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий Думы края, может потребовать от нее созыва внеочередного заседания.
Очень широкий спектр полномочий высшее должностное лицо Ставрополья получило в отношении руководителей местного самоуправления. Губернатор теперь вправе вынести предупреждение или объявить выговор главам муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей. А если в течение месяца ситуация не будет исправлена, губернатор может отрешить их от должности. Руководитель края также вправе обратиться в представительный орган муниципального образования с инициативой об отставке главы муниципалитета за неэффективную работу.
Следует отметить, что внесенные изменения в целом не повлияли на исторически сложившуюся систему органов государственной власти в крае, равно как и на правовой статус губернатора. Он по-прежнему будет не только возглавлять правительство СК, но и формировать его, определять структуру исполнительных органов – министерств, управлений, комитетов и комиссий.
Нельзя обойти вниманием и новую норму, касающуюся времени пребывания в должности губернатора. Раньше он мог занимать должность не более двух сроков подряд. Федеральный закон предписывает, что глава края может быть избран на этот пост без ограничения числа сроков (один срок определен в пять лет).
– Юрий Алексеевич, а какие изменения претерпела законодательная база, касающаяся депутатов и Думы Ставрополья? В частности, какие основания появились у губернатора для досрочного прекращения работы законодательного органа края?
– На 12-м заседании краевого парламента депутаты приняли новый Закон "О Думе Ставропольского края" – взамен старого с аналогичным названием, действовавшего с 2002 года. Это решение обусловлено множеством поправок, в том числе редакционного характера. Новый закон закрепил за Думой СК статус единственного высшего законодательного органа региона, структурирован перечень полномочий, в том числе по внесению законодательной инициативы в Госдуму. Определен механизм взаимодействия с другими органами, входящими в систему публичной власти Ставрополья. Количество первых заместителей спикера теперь определяется Думой самостоятельно – сегодня таковых, как известно, три, а ранее был один. Комитеты будут функционировать в течение срока полномочий созыва, и одновременно исключается норма об образовании постоянных комиссий краевого парламента.
Что касается досрочного прекращения работы Думы края, то, помимо ранее действовавших норм, появились две новеллы, связанные с Федеральным законом № 414-ФЗ. Право досрочно отправить Думу края в отставку получил губернатор, если парламент региона принял Устав или закон, противоречащие Конституции РФ или федеральному законодательству, в том числе по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Такие противоречия должны быть установлены судом, и если они не устранены в течение шести месяцев, то губернатор получает право досрочно прекратить полномочия Думы края. Аналогичное решение глава региона может принять, если суд установил, что законодательный орган не проводил заседаний в течение трех месяцев со дня его избрания или в течение трех месяцев подряд – в любой период.
Повлиять на нерадивых парламентариев может и Президент России. Он вправе вынести предупреждение законодательному органу региона, если тот принял Устав или краевой нормативный акт, противоречащий Конституции РФ или федеральному законодательству, и в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не исправил ситуацию. Если законодательный орган не внял предупреждению Президента РФ и не отменил незаконный документ, то глава государства через три месяца вправе распустить парламент субъекта РФ.
Хочу обратить внимание и на другой нормативный акт, касающийся нашего парламента, – "О внесении изменений в закон СК "О статусе депутата Думы Ставропольского края". Например, появилась важная норма, уточняющая порядок уведомления, если у депутата появилась личная заинтересованность при осуществлении полномочий, что может привести к конфликту интересов. Уведомление об этом депутат должен обязательно отправить в комиссию Думы СК, контролирующую достоверность сведений о доходах и имуществе парламентариев.
В этом же законе установлен закрытый перечень оснований для досрочного прекращения полномочий депутата, а также мер ответственности в случае нарушения ограничений и запретов. Депутат теряет полномочия: в случае письменного заявления; смерти; признания судом недееспособным или безвестно отсутствующим, в случае выезда на жительство за границу; утраты гражданства России или наличия иностранного подданства; если он хранил деньги, имел счета и ценности в иностранных банках, когда был зарегистрирован кандидатом в депутаты; если неоднократно нарушал ограничения и запреты, установленные законодательством о противодействии коррупции.
– На 12-м заседании Дума края приняла еще два базовых закона: "О системе органов государственной власти Ставропольского края" и "О внесении изменений в Закон СК "О Правительстве Ставропольского края". Есть ли здесь какие-то кардинальные новации, связанные с Федеральным законом о публичной власти № 414-ФЗ, или в основном поправки носят редакционный характер?
– Первый из названных вами законов предусматривает, как я уже говорил, сохранение сложившейся в крае системы органов государственной власти – то есть Думы края, губернатора, правительства и иных исполнительных органов Ставрополья, а также порядок их формирования, основы организации и деятельности. В этом законе действительно много поправок, носящих редакционный характер, и, кроме того, признаны утратившими силу более десятка законодательных актов или статей.
В Законе СК "О Правительстве Ставропольского края» наше региональное правительство сохраняет статус высшего органа исполнительной власти и будет, как и ранее, координировать согласованную деятельность всех органов исполнительной власти и реализовывать единую финансово-кредитную политику на территории края. В этом законе также много уточнений редакционного характера, чтобы исключить устаревшую терминологию. Однако есть и существенные поправки. Например, решено отказаться от такой функции правительства СК, как формирование регионального продовольственного фонда (его работа признана неэффективной). В соответствии с законом краевое правительство должно обеспечивать установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги), за исключением тех, регулирование которых осуществляется федеральными государственными органами.
У правительства СК появился новый функционал, прописанный, кстати, в статье 72 обновленной Конституции России, – об осуществлении мер "по обеспечению защиты семьи, материнства, отцовства и детства, защиты института брака как союза мужчины и женщины, по созданию условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях".
Всего же, с учетом названных, Дума края на 12-м заседании приняла 11 законов, которые нужно было привести в соответствие с Федеральным законом о публичной власти № 414-ФЗ. В сегодняшнем интервью я прокомментировал основные из них, базовые.
– Юрий Алексеевич, все они, включая Устав, вступают в силу с 1 июня 2022 года?
– Да, как того и требует от нас Федеральный закон № 414-ФЗ. Однако замечу, что с 1 января 2023 года начнут действовать положения главы 7 этого закона, которая называется "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления". К слову, перечень полномочий органов власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Федерации и регионов претерпел значительные изменения. В этом перечне было 129 полномочий, а стало 170.
Кроме главы 7 названного закона с начала следующего года вступает в силу глава 8 "Экономическая основа деятельности органов публичной власти субъекта РФ". Так что впереди у депутатов Думы СК еще много работы по приведению краевой нормативно-правовой базы в соответствие с Федеральным законом о публичной власти № 414-ФЗ.
Андрей Володченко
