Однако на самом старте сформулированные авторами новации вызывают множество вопросов. Высказать свою точку зрения на предлагаемый вариант федерального закона "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Кавказские Минеральные Воды и внесении изменений в отдельные законодательные акты" мы попросили заместителя председателя комитета Думы края по природопользованию, экологии и курортно-туристической деятельности, руководителя депутатской группы "Кавказские Минеральные Воды" Виктора Вышинского.
- Известно, что первая попытка принятия такого закона была сделана в 1999 году. Виктор Николаевич, какой была его судьба тогда?
- Нормативный акт прошел три чтения в Госдуме и был передан на утверждение в Совет Федерации. Особое мнение при обсуждении вопроса в СФ высказал тогдашний губернатор А. Черногоров: попахивает, мол, сепаратизмом. Решили, раз глава региона "против", направить готовый законопроект на согласительную комиссию. Словом, документ так и не увидел свет, и сегодня о нем мало кто вспоминает. Однако за все прошедшие с тех пор годы вопрос о необходимости закона для федерального курорта поднимался неоднократно. И это понятно. Сложный узел проблем требует системного решения. Сам по себе факт, что появился некий документ, который, как считают его авторы, позволит выстроить приоритеты по отношению к федеральному курорту, можно оценить как положительный. Однако вопросов, на мой взгляд, больше, чем ответов.
- Прежде чем говорить об этом законопроекте, который, по замыслу авторов, должен стать базовым для Кавминвод, необходимо, видимо, вспомнить еще об одном, касающемся судьбы всей нашей курортной индустрии, в том числе, естественно, и наших Кавминвод. Этот документ уже принят Госдумой в первом чтении. И стал чуть ли не самым упоминаемым в последнее время.
- Речь идет о законопроекте, которым предусматриваются поправки в длинный перечень федеральных законов, в частности Земельный, Градостроительный, Лесной кодексы. Но не о них разговор. Тревогу вызывают предлагаемые изменения в базовый для курортных регионов Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", которые, в частности, позволяют вести строительство в первой охранной санитарной зоне и, по сути, подменяют понятие перечня природных лечебных ресурсов их общим определением. Очень опасное предложение. И это не только мое мнение. На совещании в Совете Федерации в декабре прошлого года председатель комитета Госдумы по социальной политике Валерий Рязанский отметил: "Этот законопроект, прошедший в первом чтении, делает бесполезной всю ту большую проделанную работу, которой мы сейчас занимаемся, поэтому надо по нему определиться, либо его отложить и спокойно заниматься перспективным законом, иначе он выстрелит...". Его позицию поддержала председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко: "Это вообще бомба, это будет взрыв, если мы примем закон в том виде, в котором он есть. Если надо узаконить все то, что произошло в Сочи, давайте узаконим другим нормативным актом. Но распространять этот закон на все курорты нельзя... Мы нанесем огромный ущерб экологии, мы потеряем вообще наши курорты. Считаю, что такой закон принимать недопустимо".
Я поясню по поводу Сочи. Часть олимпийских объектов была построена как раз в той самой первой охранной зоне. Чтобы их узаконить, и возникла идея данного законопроекта. Но если сегодня позволить и в дальнейшем не считаться с жесткими экологическими принципами и необходимостью сохранения природных лечебных ресурсов, последствия могут стать катастрофическими. Так же, как и пренебрежение понятием "перечень природных лечебных ресурсов". Если мы упростим этот категорийный ряд и заменим общим понятием, тогда и требования к их охране неизбежно будут нивелированы. Если говорить о наших Кавказских Минеральных Водах, то понятно ведь, какой невосполнимый урон может нанести подобный подход. Главная ценность нашего курорта - ее гидроминеральная и бальнеологическая база.
Есть и другие концептуальные замечания к законопроекту. Спорными я считаю новации, касающиеся ликвидации действующей системы разделения курортов федерального, регионального и местного значения. В соответствии с предлагаемой схемой территории лечебно-оздоровительной местности или курорта признаются таковыми Правительством РФ только в том случае, если расположены в границах двух и более субъектов Федерации, что не отражает ни их природно-рекреационный потенциал, ни уровень развития инфраструктуры, ни востребованность населением страны. Кстати, под предлагаемое определение подпадает единственный в России курортный регион - КМВ. Остальные, имеющие сегодня федеральное значение, автоматически понижаются в статусности, и принимать решения по их жизнеобеспечению будут региональные власти. Скажем, Крым вообще не сможет подняться до уровня курорта федерального значения. В связи с этим возникают вопросы по финансированию курортов. По большому счету, ликвидация разделения курортов по статусности приведет к ухудшению государственного регулирования этих особо охраняемых территорий и нивелированию созданной за много лет законодательной базы. И еще. Надо учитывать, что в настоящее время курорты кроме природных лечебно-оздоровительных имеют систему ресурсов технических (питьевые галереи, бюветы, ванные здания, бассейны, курортные парки и т. д.) и медико-организационных, в первую очередь это лечебно-профилактические учреждения. Если приоритет будет отдан охране прежде всего природных лечебных ресурсов, уровень защиты территорий будет значительно снижен.
Так или иначе, законопроект в нынешнем его виде неизбежно ведет к сокращению полномочий Правительства РФ, федеральных, региональных структур власти и органов местного самоуправления в сфере регулирования курортов. А это чревато многими нежелательными последствиями. В полной мере это относится к научной составляющей наших курортов. В данном случае мне проще судить о ситуации на КМВ. Имея надежную государственную поддержку, институт курортологии в Пятигорске постоянно занимался разработкой и совершенствованием методик санаторно-курортного лечения, все, что было передового в этой сфере, "привязывал" к нашей базе и отслеживал их практическое применение. Сегодня базовый для КМВ институт занят самовыживанием. На мой взгляд, это не государственный подход. Общенациональное достояние, какими являются наши курорты, должно оставаться под контролем государства.
- Вышеназванный законопроект "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Кавказские Минеральные Воды и внесении изменений в отдельные законодательные акты", с которого мы начинали разговор, предлагает перечень понятий, ранее не используемых в нормативно-правовой базе, касающейся курортов. Появляется, в частности, термин "управляющая компания". Каково ваше отношение, Виктор Николаевич, к новому понятийному ряду?
- Начнем с того, что в законопроекте нет понятия "федеральный курорт". В качестве замены предлагается "медицинский лечебно-оздоровительный кластер". Нет единой структуры власти, которая осуществляла бы единую государственную политику, представляя одновременно федеральную и региональную власть, ведь курортный регион находится на территории Ставрополья и его благополучие остается заботой краевой и местной власти. Зато появляется слово "управляющая компания". В соответствии с приведенной в законопроекте формулировкой это российское юридическое лицо, создаваемое Правительством Российской Федерации для управления лечебно-оздоровительным кластером, организации взаимодействия участников проекта. Предусмотрен также уполномоченный федеральным правительством орган, который будет наблюдать за деятельностью УК. Это как бы логично. Однако Москва далеко, и быть в курсе всех проблем ведомству будет сложно. Ее полпредом будет управляющая компания, которая как экономическая структура, безусловно, в первую очередь будет нацелена на собственную выгоду и увеличение прибыли, причем с использованием не только собственных заработанных, но и федеральных бюджетных средств. И это при условии, что УК наделяют большими возможностями в условиях ограничения на территории КМВ полномочий государственной власти субъектов и органов местного самоуправления. Так может дойти до того, что завтра генеральный директор управляющей компании и губернатора не пустит на свою территорию. Я, конечно, утрирую, но так здесь написано.
Действующая по сей день, правда, в усеченном виде, администрация КМВ представляла"два в одном" интересы власти федеральной (назначался руководитель администрации решением президента страны) и краевой (глава структуры работал в составе краевого правительства и был подотчетен губернатору). Вопрос был в другом – в нехватке полномочий для эффективного решения проблем федерального курорта. И потому необходимость отдельного закона для КМВ обсуждалась регулярно. Благодаря высокому уровню полномочий экс-полпреда президента в СКФО Александра Хлопонина, который, как известно, был одновременно и заместителем Председателя Правительства России, "наверху" это решение наконец дозрело. И воплотилось в некий документ, о котором пока трудно говорить как об официальном. Одно мне ясно, что ряд стратегических постулатов данного законопроекта способен создать непредсказуемую ситуацию на федеральном курорте, который, собственно, в соответствии с предлагаемыми новациями уже даже и не курортный регион, поскольку это понятие из документа на данном этапе исключено.
Нельзя отдать уникальнейший курорт на откуп рыночной структуре. Ибо это мы уже проходили и продолжаем пожинать плоды. Известно, что "здоровье" гидроминеральных подземных пластов требует постоянной заботы. Для этого в советское время было создано несколько десятков наблюдательных скважин. Сегодня эта сеть осталась бесхозной, попросту ничейной. Большинство скважин, в том числе и разведывательных, находится в аварийном состоянии. Раньше о них заботилось государство и, соответственно, финансировало их содержание в работоспособном состоянии. Новым законом организация наблюдательных постов, скважин для мониторинга за состоянием месторождений минеральных вод и лечебных грязей передается недропользователям. А это также рыночные структуры, у которых на первом месте извлечение прибыли. По сути, нет гарантий что у бесхозных сегодня скважин появятся добросовестные хозяева. По крайней мере, такой подход не назовешь системным. Природные лечебные ресурсы на КМВ – это единый организм: если где-то хищнически эксплуатируют недра, это не может не сказаться на общем состоянии гидроминеральной и бальнеологической базы.
По моей оценке, законопроект необходимо существенно переработать. Предлагаемая модель нормативного акта недостаточно государственная, что заставляет сомневаться в ее жизнеспособности.
Людмила Ковалевская
