Об опыте изменения модели

муниципальных образований

в некоторых субъектах

Российской Федерации 

Аналитическая записка

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъ­ектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного са­мо­управления, органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации, фе­деральных органов государственной власти в соответствии с Феде­ральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об об­щих принципах организа­ции местного самоуправ­ления в Российской Федера­ции» (далее – Федеральный закон).

В последние несколько лет в Российской Федерации наметилась тен­ден­ция укрупнения муниципальных образований (далее – МО). Его сопровождают раз­лич­ные по форме преобразования, которые проводятся на разных уров­нях местного са­моуправления. Это отвечает следующим задачам: повыше­нию эф­фективности рас­ходования бюджетных средств; оптимизации управ­ления; со­кращению избы­точного аппарата муниципальных служащих; терри­ториаль­ному развитию; вовле­чению му­ниципалитетов в реализацию целевых про­грамм. Обще число муници­пальных обра­зований в стране снижается: в 2008г. их количество составляло 24151, к 1 января 2014 г. – уже 22777 (см. приложе­ние).

В основном применялись две модели преобразования их территорий:

1) объединение муниципальных районов: например, в Северо-Кавказском фе­де­ральном округе (Чеченская республика, 2010г.), Южном федеральном округе (Волгоградская область, 2012г.);

2) преобразование муниципальных районов в городские округа – напри­мер, в Нижегородской области в 2010-2012г.г. и Пермском крае в 2012г.  

Несколько особняком стоит схема местного самоуправления, внедряемая в Челябинске с лета 2014г. (также это в планах у Самары) на основании нова­ций в за­конодательстве о местном самоуправлении. Она приемлема для круп­ных город­ских агломе­раций, поселенческих анклавов, и ее механизм доста­точно затратен. Новые районы и окружающие город-миллионник большие по­селения, тяготеющие к цен­тру, присоединяют к городскому округу Челябинск и при этом оставляют полномо­чия само­управления.  

В Нижегородской области объединение провели в два этапа: сначала со­кра­тили число поселений, затем создали городские округа с полным устране­нием му­ниципалитетов первого уровня (поселений). В результате в регионе сложилась еди­нообразная административная модель, в рамках кото­рой в город­ские округа были преобразованы не только урбанизированные, имеющие сло­жившийся экономиче­ский центр муниципальные районы, но и дотационные, сельские.

Одной из первых среди регионов Российской Федерации внедрила модель преобразования муниципального района в городской округ (во избежание со­здания двухуровневой системы местного самоуправления) Калининградская область.   К ян­варю 2014г. там из 88 МО осталось 75 (в т.ч. 9 городских округов, 13 муници­паль­ных районов и 53 поселе­ния). Опыт Калининградской области ценен умелым прове­дением разъяснительной работы с населением, организа­цией мо­ниторинга об­ще­ственного мнения и состояния социальной сферы до и после преобразова­ний с це­лью недопущения формирования конфликтных ситуа­ций в ходе терри­ториаль­ных преобразований.

К концу 2014г. в данном регионе вновь активизировался процесс объеди­не­ния поселений в городские округа: депутатские советы  Краснознаменского, Прав­дин­ского и Зеленоградского муниципальных районов выступили с иници­ативой по объ­единению город­ских и сельских поселений, входящих в их со­став. По их мне­нию, реор­ганиза­ция приведет к сокращению чиновников и за­трат на их содержа­ние, сни­жению админи­стративных барьеров и повышению инвестиционной при­влека­тельно­сти посел­ков. Такая форма, как городской округ, позволяет исполнять пол­номочия пер­вого и второго уровня. В одном ку­лаке – единая власть, тех­ника, специалисты, бюджетные средства. Население получает необхо­димые услуги,             а у власти будет возмож­ность нормально функ­циониро­вать.

Уникальна модель выделения центра укрупненного городского округа, при­ме­ненная в Белгород­ской области при создании Старо­оскольского город­ского округа. Он располагает ярко вы­раженным экономическим центром, к ко­торому тя­готеет сельская периферия. Территории, не имеющие собственных экономических центров, получили «полюс притяжения». Выстраивалась зона развития, требующая единую систему управления и распределения ресурсов. В результате сформиро­вана мо­но­центричная структура управления, позволяющая эффек­тивно решать важ­ные во­просы (прежде всего, жизнеобеспечения перифе­рии, не способной су­ще­ствовать са­мостоятельно) и планировать развитие тер­ритории – перерас­пределять ресурсы в рамках района, исходя из единого плана, без уча­стия ненужных инстан­ций.

Среди регионов Юга России поучителен опыт Волгоградской области, где            в 2013г. завершился процесс объединения 14 сельских поселений, входив­ших в со­став Михайловского муниципального района с городским округом го­род Михай­ловка. Появилась возможность сэкономить на содержании органов управления,                а освобо­дившиеся ресурсы направить на решение насущных про­блем. Ранее му­ни­ципали­теты с численностью населения от 300 до 500 жителей тратили на за­работ­ную плату порядка 85% своих бюджетов. Средств на реше­ние вопросов местного значения у руководства таких малочисленных населен­ных пунктов не оставалось.

Поддержкой территориального реформирования стало принятие Волго­град­ской областной Думой новой методики межбюджетных отноше­ний; со­гласно но­вому порядку нормативы начислений на каждую услугу, оказываемую муниципали­тетом населению, для городских округов выше, чем для муници­паль­ных районов. Кроме того, были  сокращены органы местного самоуправле­ния, что в 2013 г. дало экономию в 76 млн. руб. по бюджетной статье  «решение общегосу­дарственных во­просов» и 51 млн. руб. по фонду заработной платы. До укрупнения на общегосудар­ственные нужды трех уровней тратились 228 млн. руб., после –  154 млн. руб. При этом руководи­тели региона заявляют, что де­лать выводы                   об эффек­тивно­сти реализованных изменений все же преж­девре­менно.

Назрела необходимость «организационно-территориальной оптимиза­ции» и в Астраханской области. Предлагается взять за основу опыт Ленинград­ской и Калининградской областей, когда при оп­тими­зации числа муниципаль­ных обра­зо­ваний траты бюджета существенным обра­зом сокращаются, и управленческая эф­фективность от этого только воз­растает. Приводятся рас­четы: на миллион жите­лей Астраханской области – 176 МО (по 5,7 тыс. человек на одно МО). Сто­рон­ники укрупнения приводят данные по соседним регионам: Краснодарский край с населением в 5,5 млн. человек имеет 426 МО (12,5 тыс. человек на МО), в Ставропольском крае – 8,5 тыс. человек на МО, в Орловской обла­сти – более 9 тыс. человек на МО.

Однако существует и противоположная позиция: местная власть должна быть максимально приближена к населению, доступна. Учитывая, что расстоя­ние между селами составляет 12–20 км и более, их объединение заметно осложнит до­ступ лю­дей к услугам, предоставляемым местной властью (напри­мер, по нотариальному об­служиванию).

Все выше перечисленные изменения статуса МО проводились в виде пре­об­ра­зования или объединения МО городских и сельских поселений в городской округ; городского поселения в городской округ; муниципального района в го­род­ской округ; городского округа в городской округ с внутригородским деле­нием.

18 февраля 2015г. Совет Минераловодского муниципального района Ставро­польского края выступил с инициативой объединения территорий всех 15 МО, вхо­дящих в состав муниципального района, в том числе и город­ского поселения Ми­неральные Воды, создания вновь образован­ного МО с наделе­ниемего статусом го­родского округа.

В этом случае в соответствии с частями 1 – 3 ст.13 Федерального закона объ­единение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных му­ници­пальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Такой опыт на Ставрополье отсутствует и пока не получил широкого рас­пространения в регионах России. В то же время оппоненты подобных укрупне­ний не исключают ухудше­ния доступа населения к муниципальным услугам; осложне­ния условий про­жива­ния, что вызывает отток трудоспособ­ного населения; закры­тия муници­пальных учреждений; роста безработицы и в то же время – неуком­плекто­ванности штата по ряду отраслей и направлений; негативных мигра­ционных про­цессов. А с другой стороны, взвешенные реше­ния открывают воз­можно­сти, связан­ные с поддержкой малого бизнеса, разви­тием перерабатывающих произ­водств, логи­стики, коммуникаций, концентра­цией трудовых ресурсов. Го­рода, способные стать центрами развития террито­рий, должны получить больше функ­ций и бо­лее широкий коридор экономиче­ских возможностей.

Поэтому реформирование в области укрупнения муниципалитетов не может проходить поспешно и должно основываться на знании всех нюансов местной спе­цифики. Очень важно сочетать административные преобразова­ния с социально-эко­номическими, в числе которых – модернизация народнохозяй­ствен­ной струк­туры, пространственное освоение, развитие предприниматель­ства. Так можно сде­лать местное управление реально работающим механизмом, отвеча­ющим потреб­ностям людей, а муниципальную и, следовательно, реги­о­нальную экономику – эф­фектив­ной.

Приложение

Информационно-аналитическое

управление аппарата Думы

Ставропольского края         

20 февраля 2015 года