Поводом для встречи с первым заместителем председателя Государственной Думы края Ильей Вячеславовичем Прокопенко стал предстоящий в его избирательном округе 14 сентября праздник - 204-ая годовщина со дня основания города Буденновска. Депутат хотел поздравить своих избирателей с этим событием. Но мы решили воспользоваться моментом и поговорить с первым вице-спикером ГДСК о волнующей всех реформе местного самоуправления, которая, кстати, касается и Буденновска. Напомним, что кроме прочего И. Прокопенко - еще и председатель комитета краевой Думы по государственному строительству, местному самоуправлению и правопорядку.
— Илья Вячеславович, как Вы полагаете, в Буденновске местное самоуправление состоялось?
— Буденновсек - один из тысячи так называемых "малых" городов России, но эти небольшие, в отличие от мегаполисов, по своим размерам и численности населения города и создают ту основу, на которой держится государство. От их экономического состояния, жизнедеятельности зависит благополучие значительной части населения России.
Органы местного самоуправления Буденновска за пять с лишним лет прошли путь становления, организационно окрепли и в настоящее время уверенно руководят городским хозяйством. В муниципалитете работают люди, которые искренне переживают о судьбе родного города и их работа приносит свои плоды.
Буденновск является финансовым донором, а это означает, что городская экономика развивается. В лучшую сторону меняется облик города. Похорошел сквер имени Лермонтова, в парке 200-летия строится еще один молодежный центр, вообще по городу можно насчитать более 40 строек.
Пользуясь случаем, хочу поздравить своих земляков с Днем города, пожелать мирного неба, благополучия и процветания. С удовольствием приму участие в праздничных мероприятиях.
— Почему реформа местного самоуправления идет в России так туго? Принят четвертый по счету Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления". Споры вокруг него не прекращаются. Хотя сами принципы были заложены в России еще несколько веков назад...
— История России свидетельствует о том, что на ее территории местное самоуправление в тех или иных формах существовало всегда. Достаточно вспомнить Новгородское вече и всем известные земства.
Начало реформированию государственного управления и становлению местного самоуправления в постперестроечной России было положено в 1991 году. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, закрепила конституционные гарантии местного самоуправления. В Ставропольском крае система местного самоуправления была окончательно сформирована к 1997 году, после проведения выборов в органы местного самоуправления.
Реформирование существовавшей в советские времена системы государственных органов и выделение из нее самостоятельной ветви власти - муниципальной - осуществлялось на имеющейся административно-территориальной основе.
Как следствие этого, в Ставропольском крае были сформированы органы местного самоуправления и созданы муниципальные образования на уровне поселений, всего в количестве 304 единиц. Сейчас 290.
В территориально-организационном виде поселенческая модель частично воспроизвела систему действовавших в советские времена местных органов власти - Советов депутатов и местных администраций (исполкомов), а до 1990 года органы государственной власти существовали во всех сельсоветах, крупных городах и на уровне районов. Сейчас их место заняли органы местного самоуправления, наделенные самостоятельными предметам ведения за исключением районного звена, где государственное управление осуществляется через территориальные органы исполнительной власти (тергосадминистрации).
Сравнивая круг вопросов, которые решали Советы на местах, с теми, которые сейчас решаются органами местного самоуправления, можно сделать вывод, что органы государственной власти в дореформенный период были не менее приближены к населению, так как решали вопросы, аналогичные тем, которые возложены сейчас на местное самоуправление. Вот характерные примеры: статьи 147 и 148 Конституции СССР возлагали на местные Советы народных депутатов руководство хозяйственным и социально-культурным строительством. Устанавливали их право утверждать планы социально-экономического развития и местный бюджет, регулировать комплексное и социальное развитие территории, координировать и контролировать деятельность организаций в сфере землепользования, охраны природы, строительства, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.
Эти вопросы во многом нашли отражение в статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".
В частности, пункт 3 этой статьи относит к предметам ведения местного самоуправления формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, пункт 4 - комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, пункт 11 - контроль за использованием земель на территории муниципального образования.
Но я бы сказал, что в данный момент органы местного самоуправления по степени своей приближенности к населению в некоторых случаях уступают "старым" органам государственной власти (Советам). Об этом можно судить по тому, например, какие неудобства для граждан были созданы в результате перераспределения функций по регистрации актов гражданского состояния и совершения нотариальных действий.
Эти функции изначально осуществлялись на низовом уровне, если так можно образно выразиться, на уровне "советов", но затем были возложены на исполнительные органы государственной власти.
— Многих в системе местного самоуправления смущает отсутствие четкой вертикали власти. Вы как к этому относитесь?
— Положительным достижением "старой" модели управления является четкое разграничение полномочий между всеми уровнями органов государственной власти. Низовым звеном являлись сельские Советы народных депутатов и исполнительные комитеты, которые решали вопросы, характерные для этого уровня. Советы депутатов и исполнительные комитеты районов решали вопросы районного масштаба. Соответственно была четко прописана и установлена компетенция органов власти на краевом уровне.
То есть, представители власти понимали, чем они должны заниматься и за что несут ответственность. Была выстроена четкая вертикаль власти, что не наблюдается в настоящее время.
Некоторые положительные стороны старой системы нашли свое отражение в проекте Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Законопроектом вводится двухуровневая система органов местного самоуправления: разграничиваются полномочиями между поселениями и районами.
Это свидетельствует о том, что государство признало необходимость максимального участия населения в решении вопросов местного значения на самом низовом уровне.
Поэтому можно с уверенностью сказать, что поселенческая модель построения местного самоуправления в Ставропольском крае доказала свою состоятельность, хотя были сторонники, предлагавшие выстроить иную территориальную организацию местного самоуправления - на уровне крупных городов и районов.
— На уровне района проще формировать свой бюджет, а имеющаяся районная социальная и инженерная инфраструктура способна предоставить слабым в экономическом отношении муниципалитетам необходимый уровень социальных услуг. И далеко не все регионы России используют схему местного самоуправления, подобную ставропольской. Может быть, это и хорошо, что есть выбор?
— Проектом Федерального закона устанавливается возможность формирования на уровне района своего бюджета и оказания финансовой поддержки входящим в состав муниципального района муниципалитетам.
Для сравнения можно привести в качестве примера Республику Татарстан, где создано свыше 500 муниципальных образований, однако там уровень благосостояния населения намного выше, чем в других регионах.
В Краснодарском крае действует около 50 муниципальных образований. Все они созданы на уровне районов и в нескольких городах.
Аналогичная схема действует в Ростовской и Волгоградской областях, где муниципальных образований соответственно 55 и 39.
Можно возразить, что в Краснодарском крае уровень жизни выше, чем в Ставропольском крае. Однако надо учитывать объективные факторы, которые непосредственно влияют на деятельность местного самоуправления. К ним можно отнести и наличие на территории муниципальных образований промышленных и иных предприятий, муниципальной собственности, иных источников, связанных с формированием местных бюджетов.
Для Ставропольского края характерно то, что 70 процентов всех муниципальных образований являются дотационными и не могут в полной мере самостоятельно решать вопросы местного значения.
Поэтому в задачу государственных органов входило обеспечение местного самоуправления необходимым уровнем финансовых и материальных средств.
— Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил правовые гарантии участия населения в управлении на территории муниципального образования и возможности влиять на принятие выборными органами местного самоуправления управленческих решений. Но реализуется ли это на деле?
— Именно от активности граждан в использовании предоставленных им гарантий зависит эффективность работы избранных органов.
Однако на Ставрополье активность не столь высока, а это напрямую приводит к тому, что должностные органы местного самоуправления не в полной мере обеспечивают интересы населения.
Что может предпринять население в такой ситуации? Во-первых, население имеет право выйти с правотворческой инициативой в орган местного самоуправления, то есть поставить вопрос о принятии правовых актов, связанных с жизнедеятельностью муниципального образования. Население вправе также непосредственно решать наиболее значимые вопросы путем всенародного обсуждения, в результате проведения сходов.
Немаловажное значение имеет и такая форма взаимодействия между органами местного самоуправления и населением, как право граждан обращаться индивидуально и коллективно к должностным лицам местного самоуправления.
Но такое положение дел обусловлено не только незначительной активностью населения. Органы местного самоуправления понимают, какие проблемы им необходимо решать и как говорится, готовы помочь людям, да не могут. А не могут, потому что у них нет денег.
— Не так давно в составе делегации Ставропольского края Вы побывали в Германии в рамках проекте "Реформа межбюджетных отношений", где занимались изучением вопросов совершенствования системы управления региональными и муниципальными финансами. Можете вкратце рассказать, как, за счет каких механизмов Германия добивается необходимого уровня финансовой автономии своих местных органов власти?
— Прежде всего скажу об организационном построении местного самоуправления в Германии: земля - соответствует российским республикам, краям, областям; округ - нашим районам; община или коммуна - российским муниципальным образованиям.
Германские коммуны, с одной стороны, социальное образование, социальная общность людей на определенной территории. В этой функции коммуна осуществляет под свою ответственность ведение дел местного сообщества в рамках самоуправления. С другой стороны, коммуна в Германии - юридическое лицо, корпорация публичного права, обладающая собственностью, властными полномочиями и представительскими функциями. С этой точки зрения, коммуна - необходимый элемент общей системы германского государственного управления.
Например, федеральная земля Шлезвиг-Гольштейн в ФРГ (площадь - 15761,3 кв. м, население - 2,7 млн. человек). Имеет на своей территории 11 округов и четыре безокружных города, в которые входят 1129 общин, в том числе 59 городов. Они имеют 234 администрации. Годовые доходы земли составляют 4959 млн. евро или 171085 млн. рублей. В то время, как в Ставропольском крае (население 2,7 млн. человек) консолидированный годовой бюджет края составляет около 15900 млн. рублей. И при таком бюджете мы имеем 290 муниципальных образований, 26 районных администраций, представительные органы местного самоуправления.
Цифры говорят сами за себя. Кстати, необходимо отметить, что в Германии не боятся большого количества муниципальных образований поселенческого типа, а работают с ними, и каждое из них имеет свой бюджет.
Основные правила функционирования финансовой системы Германии закреплены в Конституции страны.
Финансовое выравнивание - это ядро германской системы. Оно подразумевает региональное выравнивание (осуществляется федерацией между федеральными землями в пользу отстающих земель) и коммунальное выравнивание (осуществляется федеральными землями между входящими в их состав коммунами).
Согласно Конституции Германии: на региональное выравнивание может быть использовано до 25 процентов совокупной земельной доли от поступлений от налога с оборота и 2 процента доли федерации от этого налога.
На коммунальное (общинное) выравнивание может быть использовано более 20 процентов поступлений от налога на заработную плату, налога с оборота и налога с доходов корпораций.
В стране действует механизм, регулирующий распределение компетенции между уровнями государственной власти и муниципальной власти, непосредственно распределяющий (перераспределяющий) финансовые ресурсы между федерацией, землями и коммунами (общинами).
В итоге, коммуны (общины) наравне с землями и федерацией получили право на свою долю в налогах с целью обеспечения выполнения полученных им задач и их функций в рамках самоуправления.
Так, за коммунами (общинами) Конституцией Германии закрепляются часть налога с оборота (в России налог на добавленную стоимость весь поступает в федеральный бюджет); часть промыслового налога (аналогия налога на прибыль в России); часть налога на заработную плату и оклады. В общем объеме налоговых поступлений в бюджет коммуны (общины) они составляют более 25 процентов.
Кроме того, к собственным финансовым доходам коммун (общин) относятся поступления от коммунальных платежей, тарифов и сборов и отчисления в Пенсионный фонд.
В России, как известно, эти отчисления платятся предприятиям, поставляющим населению газ, воду и электроэнергию, и в отделения Пенсионного фонда Российской Федерации.
В ФРГ на уровне федерации и земель приняты законы о бюджетном выравнивании. В России эти законы отсутствуют.
Бюджетное выравнивание приводит к тому, что в Германии, например, учитель, врач, которые, кстати, являются государственными служащими, получают одинаковое вознаграждение независимо от того, где он трудится - в крупном городе или в "глухой" провинции. У нас же, давайте, сравним зарплату учителя в Москве и селе Прасковея, например. До сих пор на федеральном уровне в России не принят закон о минимальной бюджетной обеспеченности, не говоря уже о выравнивании бюджетов всех субъектов бюджетного процесса.
— Здесь, видимо, предстоит еще активно поработать депутатам регионального и федерального уровней. А вот как депутат Государственной Думы края Вы можете ответить на вопрос, каким образом население может повлиять на избранного главу муниципального образования в случае, если он их не устраивать как руководитель?
— Согласно Закону "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" каждый гражданин вправе обратиться в суд за защитой своих прав и интересов, которые нарушаются в результате неправомерных решений, принятых органами местного самоуправления.
Но нам приходится констатировать, что в настоящий момент население не может инициировать досрочное прекращение полномочий этого должностного лица. Нет соответствующих законодательных правовых норм на уровне края, которые бы регламентировали процедуру отзыва. Хотя в краевой Думе и имеется подготовленный по этому вопросу законопроект, на который были получены весьма конструктивные замечания, в том числе от органов местного самоуправления города Буденновска.
А вообще вопрос о законодательном закреплении процедуры отзыва выборных должностных лиц местных органов власти находится не только в правовой, но и в морально-этической плоскости.
Вероятно, более правильно принять закон о порядке отзыва депутатов законодательного органа края, которые также избираются населением, а уже потом принимать закон об отзыве глав муниципальных образований и депутатов нижестоящего уровня - наших коллег. В противном случае мы ставим их в неравное положение, что не корректно. В этой связи, нам возможно предстоит работать и над законом, предусматривающим отзыв депутатов Государственной Думы Ставропольского края (если, конечно, эта инициатива найдет поддержку у депутатов).
Для примера скажу, что законы, предусматривающие отзыв выборных должностных лиц органов местного самоуправления, есть в Саратовской области, Брянской, Нижегородской, Курской, Воронежской, Костромской, Республике Дагестан.
— Согласно конституционному определению, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны. Однако это не означает, что местное самоуправление абсолютно независимый от государства институт. Что понимать под термином независимость?
— Речь идет о том, что местное самоуправление обладает независимостью, но только в определенных законодательством пределах. Как формировать свой бюджет, расходовать его и решать вопросы местного значения - есть исключительная прерогатива местного самоуправления.
Государство обязано оказывать органам местного самоуправления и методическую, и материальную, и финансовую помощь.
— Законопроект предполагает изменение территориальных основ местного самоуправления. Что это означает для Ставрополья?
— В этой части Ставропольский край находится в более выгодном положении по сравнению со своими соседями, которым придется создавать самостоятельные муниципальные образования на уровне поселений с численностью населения 1000 человек. Создание муниципальных образований на уровне районов не представляет сложности для Ставропольского края, в отличие от создания самостоятельного муниципального уровня - городских округов. Здесь есть некоторые сложности, поскольку в административном подчинении городов края находятся поселки, жители которых обладают статусом городских жителей.
По определению в городской округ входят один город и поселок городского типа с прилегающей территорией.
Таким образом возникает вопрос, будут ли являться городским округом Пятигорск и поселок Горячеводский.
Внутригородские муниципальные образования будут создаваться только в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.
С учетом положений проекта федерального закона ГДСК приняла краевой Закон "О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края".
Перед правительством края, Думой и органами местного самоуправления изначально ставилась задачи (опять же с учетом законопроекта) до 1 февраля 2004 года краевым законом установить границы муниципальных образований. Наверняка этот срок изменится, так как законопроект пока не принят. Но проводимая работа крайне важна для Ставрополья в свете предстоящих преобразований. К тому же это позволит нам решить все территориальные разногласия между муниципальными образованиями, которые длятся не один год.
— Что изменится в структуре органов местного самоуправления?
— Согласно проекту, население будет избирать не только органы местного самоуправления поселения, но и муниципального района. Хотя предусмотрен вариант, при котором представительный орган района может формироваться из числа депутатов представительного органа поселения. Обязательно в структуру органа местного самоуправления будет входить не только представительный орган и глава муниципального образования, но и глава местной администрации. Местная администрация, как исполнительно-распорядительный орган согласно уставу наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения. Возглавлять местную администрацию может как глава муниципального образования, так и лицо, назначаемое на эту должность по контракту. Отличительной особенностью является и то, что глава местной администрации не имеет права являться председателем представительного органа муниципального образования.
Расширяется перечень оснований, по которым глава муниципального образования или глава администрации муниципального образования может быть отрешен от должности.
